摘要：管办评分离背景下的第三方评估教育绩效的制度创新，实质是一场极为复杂的制度变迁活动。高效的第三方教育评估制度体系能够促进制度达到新的均衡，节约交易费用，约束评估主体机会主义行为。然而，传统的教育治理理念和治理机制所触发的“路径依赖”仍显示出较强的惯性制约作用。为此，应加强制度供给，通过完善相关法律和政策支持、加快信息公开、完善和落实评估结果应用机制、培育评估文化等多种途径，为第三方评估创设适宜的制度生态环境。
关键词：管办评分离；第三方评估；新制度经济学；制度变迁
教育治理现代化是教育现代化转型的重要标志和必然趋势。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”。作为指导和规范管办评分离的纲领性文件，《决定》标志着党和政府为实现教育治理体系和治理能力现代化的重大决心和努力方向。作为一个有机整体，管办评分离的核心要义在于转变政府职能，重塑政府、学校和社会的活动界限，形成政府依法管理、学校依法办学、社会依法参与的治理新格局。作为社会参评教育的重要形式，第三方评估教育绩效在当前这一背景的重要作用日益凸显。
然而，从当前实践情况来看，政府、学校、社会第三方并未形成“三足鼎立”的态势。教育绩效评估仍以政府内部评估为主，社会主体作为第三方进行评估的空间相对有限。实际上，管办评分离作为极为复杂的综合性议题，涉及教育管理体制、现代学校制度、公众参与等一系列制度体系的调整、革新甚至是重塑问题。因此，管办评分离背景下的第三方评估教育绩效的制度创新实质是一场极为复杂的制度变迁活动。由于这一变迁活动是在突破原有制度体系的基础上，寻求新的制度供给均衡，原有制度体系不可避免地会对这一变迁过程产生强烈的制约作用，延滞第三方评估教育绩效的制度创新过程。本文借助新制度经济学理论工具，对管办评分离背景下第三方评估教育绩效创新面临的制度环境进行深入剖析，并提出针对性建议，以期为第三方评估有效推进提供可资借鉴经验。
一、第三方教育评估制度环境的新制度经济学解读
新制度经济学起兴于二战以后，属于西方新政治经济的理论范畴。作为应用经济方法研究政府问题的主流学术流派，新制度经济学将制度作为重要的内生变量，引入经济发展分析之中，提出制度是影响和制约经济发展的关键因素。该新制度经济理论庞杂，内容丰富，主要有制度变迁理论和交易费用理论两大体系。
制度变迁理论诠释了制度变迁的本质与根本动力，制度均衡、路径依赖及诺斯悖论则是分析制度变迁与创新的关键概念。所谓制度均衡，是指在新旧制度交替过程中，新制度的持续供给能够满足制度变迁的需要，各行动主体普遍对当前制度现状感到满意，而无意对此现状进行改变。所谓“路径依赖”是用以诠释以往的制度体系对当前及未来的可能性影响。在一个稳定的制度框架体系中，由于沉淀成本、同构学习效应、协作效应及适应性效应等强化机制的存在，能够产生可观的报酬递增效应。路径依赖既能够引导制度变迁步入良性循环轨道，也可能导致制度变迁向错误方向惯性滑动，最终陷入“锁定”困境。所谓“诺斯悖论”，是以新制度经济学代表人物诺斯为代表的制度创新理论重要命题，揭示的是国家与社会经济之间既相互关联又彼此矛盾的关系，即“国家的存在一方面是促进经济发展的关键，但另一方面，国家又是导致人为经济衰退的根源”。这个悖论实质上反映出一个普适的道理：政府缺位难以成事，而政府越位又会催生诸多矛盾。
交易费用理论比较了不同配置资源方式的交易成本。诺斯认为：“制度作为一个社会的基本游戏规则，或在形式上是人为设计的约束人们行为互动的框架体系”。作为理性的行动主体，人们总在既定的约束规则下追求个体利益的最大化。通过树立彼此共同认可和遵循的交易规则，能够有效减少交易活动的不确定性。诺斯认为，在市场进行选择交易中共有三个不同阶段，存在不同的费用支出：用于搜索信息、协调谈判、监督防范三种费用。这些费用实际上可归纳成一种费用，因为这些交易费用的共同点是它们都代表着交易信息不充分而催生的资源浪费或不必要的损失，即“发现和确认最终价格的支出成本”。新制度经济学承续了“经济人”假设。威廉姆森（Oliver E.Williamson）在“经济理性”的个体不断谋取自身利益最大化的基础上，总结出机会主义的定义，其认为经济活动中的人总是在最大程度上保护、增加自身利益。威廉姆森将人的这种一旦有机会就会“损人利己”的行动取向称为机会主义。这种机会主义的产生源于信息片面性或是非真实性。
1.新制度经济学视角下第三方教育评估制度环境的内涵
在管办评分离这一大背景下，第三方评估教育的制度变迁作为整体教育治理变迁的组成部分，有着重要的制度环境内涵。第三方评估教育绩效，其内涵是指第三方作为独立法人，可以在教育法律法规允许的条件下和范围内自主、自由地对教育和学校进行评估，最大限度地减少外界的干扰和支配。第三方评估的落实，必然会受到制度环境直接或间接的影响。只有创设和优化了必要的制度环境，第三方评估才能真正落到实处，才能切实卓有成效。总体而言，第三方教育绩效评估的制度环境主要是指影响第三方评估自主权的法律、法规和习俗等，是政府、社会、学校等各方面自觉接受的各种行为规范。
借助新制度经济学的一系列核心概念，需要关注两个重要方面：
一是如何通过有效的制度供给，打破原有的制度依赖，促进政府、学校及第三方评估主体的相对博弈均衡。这主要包括法律秩序、新制度设计及预期实施成本、社会文化背景、利益集团之间的利益博弈等因素。制度变迁是新旧制度进行替换、转变及再创的过程。其实质是用一种能够带来更好收益的制度去取代原有低收益制度体系的过程。当新制度供给与变迁需求达到最佳平衡时，制度变迁便得以完成。
二是如何通过有效的制度供给，降低机会主义带来的交易成本虚耗。这主要包括信息的对称、真实和完整等因素。在一个信息不对称的空间之中，各行动主体在“有限理性”的约束下，难以预知其他行动主体的行为，彼此合作成本不断增加，难以实现最终的正向博弈。面对复杂的环境，个体所拥有的知识和能力总是相对有限，导致有时难以完全知晓自身所采取的机会主义对其他行动主体及自身所带来的潜在威胁。同时，由于行动主体之间所实际了解和把握的信息量并不相同，在监管不力的情况下，信息优势方易借助这种信息优势来迷惑甚至是欺骗竞争对手，最大程度上获取收益。
综上，根据新制度经济学的相关理论，第三方教育评估的制度环境概指维系和保障评估正常运行的各种经济、政治和法律制度。制度环境由硬制度和软制度两部分构成。硬制度是指具有强约力的规则体系，包括从法律再到具体规则等构成的正式制度。软制度主要指长期发展和积累而成的各种风俗、观念及惯习。虽然软制度并不像硬制度那样具有明确的约束力，但借助对人们意识和行为潜移默化的影响，同样亦可发挥非正式约束作用的规范体系。
2.新制度经济学视角下优化与重塑第三方评估教育制度环境的现实意义
从新制度经济学的视角来看，第三方教育绩效评估的制度环境建设具有重要的现实意义，主要体现在以下三个方面：
一是实现制度均衡的选择。适应现代治理的需求，建设有限型、服务型政府，转变教育职能，激励多主体的内在积极性，提升教育效能是第三方评估教育绩效制度供给的根本需求。在传统官僚科层体系下，教育治理强调权威性，治理过程自上而下，层层节制。在内生型的治理体制中，决定着教育绩效评估的根本主体是内部主体，教育绩效评估采用政府部门主导评估与学校自我评估相结合的内部评估方式；而作为教育服务对象的公众、社会组织则难以有效参与其中，评估过程开放性不足，评估结果缺乏客观性。在传统的自上而下的权威性教育治理格局内，教育部门及学校为提升自身绩效，以上级考评的好坏作为行动指南和依据，导致教育评估难以起到真正的引领作用。在管办评分离背景下，第三方评估教育绩效作为一种有效的外部制衡机制，能够改变以往政府同时扮演“裁判员”和“运动员”，而公众仅能充当“旁观者”或“拉拉队”的不对等地位，从而弥补传统政府内部评估教育的弊端，促进考核客观公正，形成激励约束机制，促进教育绩效的提升。因此，第三方教育评估绩效的切实推进能够为推进新的制度变迁发挥积极的供给作用。
二是节约交易费用的选择。从治理的成本与效益角度来看，第三方评估教育绩效有着特殊的优势。首先，通过教育绩效评估过程的公开、透明，能够确保结果的全面、客观、公正；其次，第三方评估主体大多依托大学机构或科研单位，评估机构在人才、理论及学术方面具有显著优势。在教育评估主体的选择与培训、教育评估工具的选择、教育评估指标的确定、评估数据的处理与分析等方面拥有专业化基础；再者，第三方评估由于实施者专业化水平较高，能够有效整合评估资源，引导评估活动遵循高收益、低成本的方向发展，实现评价收益最大化；最后，通过第三方评估的制度化，明晰评估所涉及的具体流程、评估标准与方法，以及最终评估结果的应用，同时也规定作为评估服务的购买者——政府部门所应承担的详尽义务，从而确保了评估主体和被评估主体能够受到规则的约束，进而降低协商费用。从根本上来看，第三方评估作为教育管理创新的构成部分，具有典型的现代治理特征与架构，能够促进各类信息在政府、学校和社会公众的合理流动，克服以往“全能型”政府形成的信息不对称优势，为各方主体进行良性的正向博弈奠定良好的基础。
三是约束评估主体机会主义行为的选择。制度作为一种具有约束力的规则体系，可以明晰人们能够做什么不能够做什么的行动界限。传统的政府内部评估教育绩效具有较强的主观性与封闭性。这种评估绩效易导致评估对象唯上不唯下，难以突破传统的“官本位”“权力本位”的治理模式。而管办评分离背景下的第三方评估制度，能够通过具备专业化水平、具有一定独立性的社会组织对学校的办学水平、教育质量状况、政府的教育职能履行等整体表现加以评价，并在公众媒体公布评价结果，从而实现对政府的教育管理活动及学校的办学活动的外部监督。在这种制度模式下，能够充分落实社会公众对于教育的决策、管理、监督及评价等一系列权利，形成“三足鼎立”的合作和制衡模式，进而有效避免和克服因信息不对称、博弈地位不均衡所导致的机会主义行为出现。
二、第三方评估教育的制度依赖与创新困境
制度体系是第三方参与教育绩效评估的基石，是确保第三方评估规范化运作的必要条件。作为促进教育治理转型的重要途径，管办评分离为社会组织与公众参与教育治理勾勒出美好的前景。然而，快速变化的时代背景和渐进式的教育治理体制改革尚未形成最佳匹配。传统的教育治理理念和治理机制所触发的“路径依赖”仍显示出较强的惯性制约作用，这对第三方评估教育绩效的制度建设亦提出了严峻的挑战。
1.第三方评估缺乏相应的“硬性”制度作为保障
作为一种“硬制度”，完善的法律体系能够为第三方评估创设良好的运行环境。然而，当前我国第三方评估教育绩效仍处于发展初期，大多数第三方评估组织仍处于萌芽状态，其主体资格地位也缺乏明确的法律条文进行认定。实际上，第三方评估主体在评估教育绩效中的资格、评价程序，与学校、政府等相关主体的关系定位等都离不开相关法律法规给出明确界定。只有这样，才能消除第三方评估主体的后顾之忧，确保其进行教育绩效评估时能够遵循明确的制度程序独立行使评估权力，协调好政府、学校的关系，确保第三方评估的过程公正、规范、有序，结果科学、可信。然而，从当前实际情况来看，第三方评估教育绩效的法律和制度基础还不稳固，对第三方评估起到指导、保护和制约作用的仍以各地指导性的行政文件或地方法规为主，全国性的专门立法尚未提上日程。
2.第三方评估主体与评估对象之间存在信息不对称
全面、充分、有效的教育信息是第三方评估教育绩效的前提。但作为理性经济人，在传统精英化、内输入型的决策体制内，政府组织及其运作环境具有很强的封闭性。在这种惯性模式下，政府部门难以主动地、全面地将其内部各种教育信息提供给第三方主体。当涉及一些重要的教育敏感信息，政府如以机密或隐私等理由拒绝提供时，第三方主体难以进行干预和控制。虽然我国早在2008年就已颁布出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对于信息公开管理体制、发布协调、保密审查及监督等问题都做了明确规定，但现实中尚未得到严格落实。另外，在传统压力型体制下，政府成员为在“政治晋升锦标赛”中争取优势，对于一些教育数据（例如升学率、辍学率、教育投入等）收集存在少报、漏报、不报等问题。在这种环境下，数据收集存在弄虚作假现象，因此导致一些教育信息失真，无法反映出教育实际情况。这些均对第三方评估工作的有效进行产生了不利影响。另一方面，在以往政府评估学校办学绩效的制度惯性下，学校对于第三方评估专业性和权威性的认可度较低。因此，第三方教育评估组织如果缺乏学校的充分配合，就容易形成双方信息不对称的博弈困境，进而导致评估机构难以搜集到全面、真实的信息，最终影响其形成客观、权威的评估结论。
3.第三方评估主体的独立性与权威性之间存在“诺斯悖论”
教育绩效评估是一项极为复杂、专业、系统的工程，因此它对第三方评估主体的专业性、权威性和独立性提出了较高的要求。从理论上讲，专业、权威、独立三者是相辅相成、辩证统一的关系。独立性是确保第三方评估主体公正评估的起点，专业性是确保第三评估主体权威性和评估结果准确性的重要保障，而专业性和公正性则是铸就权威性的基石。从理论上来看，第三方评估主体的权威性应是源于专业性的权威，这种专业权威来源于高度专业化的团队、相对独立的运行机制。然而，在现实中，第三方评估组织的权威性更体现为一种政治性权威。因为第三方主体为确保其具有足够的权威性，能够被学校及公众短期内快速接纳，最简洁有效的途径是借助政府权威和资源支持，由政府自上而下进行强制性推进。然而，由于政府的介入，第三方评估主体的独立性就会受到削弱，难以充分发挥其在教育评估中的独立性，最终会影响到教育评估结果的客观性、公正性与准确性。
4.社会组织管理制度中的路径依赖，影响和制约着第三方评估主体成长
从社会组织管理制度设计来看，长期以来，我国实行的是双重管理体制，社会组织既要有业务主管部门，同时又必须挂靠在某一主管部门或官方背景的协会组织名下。这种严格的管理模式无形中抬高了各类社会团体的注册门槛，制约着社会团体的快速发展。同时，这种双重的管理模式实际上易催生行政权威与社会团体之间相互影响和渗透，影响着社会团体的客观性和独立性。从国外实践情况来看，各种发达、健全、专业的社会团体是构成非官方评估机构的主体力量，评估面向社会、面向公众已成为一种常态。虽然当前我国己在不断加大对社会团体发展的支持力度，引导社会组织参与到教育治理之中，但传统的社会组织管理模式仍显滞后，制约着第三方评估主体成长及作用的充分发挥。
5.原有的制度文化与第三方评估尚未充分兼容，难以形成合力
如果说硬制度（正式制度）是第三方评估教育绩效“硬件”的话，那评估规则、观念、文化则是确保“硬件”有效工作的“软件”保障。制度变迁不仅仅是正式制度的替代与更新，更来自于非正式制度的思想破冰。受传统观念的影响，一些教育部门现代教育理念尚未充分形成，行政集权仍是当前一些地方教育部门的主要行为方式。教育绩效评估的最终目的还是为了提升政府及学校的教育绩效，提升办学效益，节约教育资源，改进教育服务质量。而官本位思想、管制传统，易导致政府部门对第三方评估制度的建设重视程度不够。教育质量定期公报与多主体参与评价的制度无法尽快确立，社会监督难以有效介入，第三方评估主体的参与评价及监督也就难以得到落实。
三、优化第三方教育评估教育制度环境的现实及实践路径
新制度经济学认为，我们不能责备于人们的行为，而应当改革促成这种行为的制度环境。在教育治理现代化转型，推进管办评分离的时代大背景下，多元主体共同参与教育治理已成大势所趋。传统一元控制主体的政府部门，要逐渐从全面掌控者向多元治理角色转型。多元治理承担的是创设远景，设计制度，不仅要促进各领域自组织，还要使不同自组织的目标设定、时间尺度以及行动取向等相对协调。要确保第三方通过评估涉及教育治理，就需要加强制度供给，推进制度创新，为第三方评估创设适宜的制度生态环境。
1.加强法律和政策支持，完善第三方评估制度与规范
完善的法律和政策支持是第三方评估机构健康发展的有力保障。世界各国都把第三方评估作为加强宏观调控，提高教育质量的有效手段，从法律和政策上予以支持。早在19世纪，美国就有了完备的教育评估机构，并形成了一套系统完整的制度。这些教育机构的评估和鉴定都是非官方的，但是却被广泛认可。英国的教育质量保证署是独立于政府和学校的教育评估机构，政府不介入评估工作，成员主要来自于学校和社会专业人士，其目的是向政府和公众提供公平、客观、准确的评估结论。法国是中央集权制的典型，但自20世纪七八十年代以来，通过立法手段不断扩大和强化社会参与的作用。法国政府牵头创办或提议建立中介机构，政府向中介机构提供维持费用和资助，委托中介机构开展评估。
当前我国应加快修订和完善社会组织机构注册和管理制度，促进社会组织健康发展。数量众多且足够成熟的社会组织是确保第三方评估充分展开的基础。在此基础上，要用法律明确第三方评估机构的权利、义务、地位，确保其有足够的权限对学校、政府进行相关评估，获得评估所需要的各类教育信息，回应社会公众的教育关切；要明确第三方评估组织与学校、政府等评估主体的关系定位与协调方式，减少评估存在的漏洞，同时要明确评估内容、范围、程序与资金来源，使教育绩效评估工作的开展能够有法可依，有章可循。此外，为确保评估过程顺利，要赋予第三方评估主体一定的监督权力，为其提供必要的监督与维权途径。
2.加强信息公开，促进资源共享
信息不对称是催生机会主义、增加制度供给成本的重要因素。现实中，第三方教育评估组织与评估对象地位存在差异，致使难以形成完全对等的信息共享机制。为此，在现代教育治理转型的背景下，政府部门要转变理念，树立“善治”理念，倡导公共参与精神，根据相关法律规定，以信息公开为基本原则，通过官方网站、微博、书面材料等途径，及时客观地向第三方教育评估组织公开评估所需要的信息，实现资源共享。同时，在完善评估相关法律条例的基础上，政府要督促学校积极配合第三方评估工作，及时提供各种相关办学信息，确保第三方评估组织能够充分、全面了解学校的运作过程和取得成效。
从当前现实出发，保证评估信息的全面、真实、完整和共享，首先信息数据不仅是常态的，还应该是动态的，并要在此基础上有效利用互联网技术，建立起评估数据平台。事实上，近几年随着计算机技术的快速发展，大数据已被大量引入教育评估。比如，重庆市教育评估院建立了数据平台，并搜集了大量数据，既有学生发展、学校硬件、教师人数、学生人数等常态数据，又有学生综合素质评价的动态数据，而且这些动态数据中能体现学生每一天的变化，既能看到学生的兴趣特长，又能看到他们对某种价值观的认同度，还能看到学生心理健康、学业负担指数、师德师风指数变化，看到学生家长的相关状况等。同时，通过一些模型评测不同学校、区县的教育质量发展现状。
3.创设良好环境，培育第三方评估自我发展的能力
要促进第三方评估有序、快速发展，就要为其生存与发展提设良好的环境，使第三方评估主体能够充分掌握和了解政府、学校的需求。政府部门可根据不同类型评估组织的特征，有针对性地推出培育策略。具体可以采用如下措施：
一是创设公开、公平、公正的竞争机制。政府可以通过招标的方式，与能够提供优质评价服务的机构进行合作，形成公开透明的竞争环境，引导第三方评估机构不断提高自身业务水平。
二是制定相应的扶持政策。对于民间非营利性的评估机构，可考虑对其在登记注册及税收减免上给予一定的优惠。而对于评估组织自身而言，要完善组织建设和决策机制，提升自身的资源运用能力和组织能力，严格收支管理，形成公开、透明、廉洁的财务管理制度，减少与评估对象的利益纠葛，注意自身公信力和权威性的打造，力争获得社会公众、政府部门及学校的认可。
三是建立并逐渐完善第三方教育评价行业标准，促进该行业整体专业水平提升。评价行业标准是一个体系，主要包括：确立服务标准，立足于服务学生成长发展，推动学校质量管理改革，解决行业服务品质良莠不齐问题；逐步建立专业标准，改进教育测量技术、统计与分析技术、评价技术，有效可靠地解决认知诊断、制定个性化方案等问题。
四是鼓励优质教育机构输出专业服务。例如，大学及科研机构更擅长严谨学术研究，政府可通过政策激励，引导大学建立高水平的教育评估中心，引导大学相关研究机构加强教育评估的研究与实践。
4.完善和落实第三方评估结果的应用机制
评估结果的应用是第三方评估关键一环。如果仅重视教育评估过程及结果的形成，而忽略了对绩效评估结果的应用，那么最终评估成果就难以发挥实际效用，进而导致整个评估活动丧失应有的意义。为此，首先要明确各类教育绩效评估结果的公开机制。评估方要及时分析评估结果，能够及时将学校教育质量、办学水平，政府履行教育职能等结果如实公布。其次，应加快形成各类教育评估结果的采纳及反馈机制。要形成“第三方评估教育绩效一分析政府及学校所供给的教育服务存在问题及产生根源一政府及学校反思和改进服务质量，更好地满足公众对教育的需求一第三方评估组织再评估”这样一个有效循环。最后，评估结果应与学校评优评先、教育部门绩效考评、教育管理者的个人晋升相关联，形成明确的问责机制。通过第三方评估结果，评估对象自我评估，以及上级部门的考核相互结合、相互印证的方式，对政府及学校相关人员进行合理的奖惩，达到督促学校、政府改进教育绩效的目的。
在加强引导社会、学校、教师、家长、人力资源部门使用第三方教育评价结果的同时，第三方教育评价机构也要积极与政府、学校等部门合作，探索教育评价的认可与采购模式及流程，提升用户对第三方教育评价机构的认可度。比如，评价机构要及时了解并满足政府、学校、学生等多种教育当事方对教育评价的需求，依据需求提供相应的教育评价定制服务。因为第三方教育评价是对教育事实的测量，教育事实既包括区域层面的教育发展和质量状况，还包含学校的发展状况，更为普遍的是学生性向、学业测评和诊断系统。
5.培育评估文化，强化社会公众对第三方评估的认同度
作为内在驱动力，积极文化能为组织发展注入强大的动力。在管办评分离这一大背景下，评估文化实际反映了现代教育治理的内在诉求，内嵌了教育善治理念、教育公共管理理念、责任政府理念及公众满意理念。社会对第三方绩效评估的认同度越高，第三方评估组织的评估力就越强。因此，要努力营造评估文化发展环境，加强公共舆论引导工作，提升社会公众对第三方评估的正确认识。政府部门应加强组织学习，深刻理解现代教育治理的理念，努力打造“有限型政府、服务型政府及责任型政府”，充分认识管办评分离背景下加强第三方评估工作的重要意义，努力改变以往的工作模式和惯性。另外，适当借助公共媒体，特别是以微信、微博、论坛等为代表的“新媒体”，解读第三方教育评估的内涵，提高公众对这一工作的理解与支持，强化对社会公众、学校、教育管理部门的宣传与教育，提高第三方评估的认同度，形成广泛的社会文化资源。
换句话说，评估文化即教育评估生态。其根本是在政府、社会、学校以及第三方教育评价机构之间达成默契。第三方教育评估机构一方需要明确定位，尽可能不越位；政府一方需要划清职能边界，逐渐有序地向第三方教育评估机构放权；学校或其他第三方评价结果的使用方，要学会识别、选择对自己有用的评价结果。正如前文所述，第三方教育评估是对教育事实的测量，这决定了第三方教育评估的评估主体必定是多元的，多样的评估主体之间也需要协调、联络、互补，共同成长发展，整体上才能形成良性的第三方教育评估生态。
[责任编辑：周杨]
