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[摘 要]党的基层组织直接面对群众和联系群众，在践行群众路线中起着不可替代的基础性作用。党的群众路线教育实践活动的开展，为加强党的基层组织建设提供了形成长效动力机制的良好契机。群众路线教育实践活动结束后，应以保持长效为切入点，立足服务群众、做群众工作的主要任务，从构建密切联系群众的制度、构建服务群众的制度、构建提高党的基层组织能力的制度这三方面入手，加强基层服务型党组织建设。
[关键词]群众路线;基层组织;动力机制
[中图分类号]D262.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）09-0032-06
世界上任何政党为了实现自己的政治目标和宗旨，都需要制定和完善适用于政党的一系列规范以管理好党内事务，作为执政党的中国共产党自然也不例外。建党后，为了处理部分党员干部破坏纪律的行为，中国共产党提出了党内法规的概念，并不断丰富着对党内法规的理解。党的十八大以来，随着《中国共产党党内法规制定条例》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要》等文件的颁布实施，党内法规建设进入到一个快速发展阶段。
一、将党内法规建设纳入社会主义法治建设视野
根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党的十一届三中全会以来，中国共产党不断深化对党内法规重要性的认识，当前和今后的一个时期，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局为加强党内法规建设提出了紧迫的要求：（1）全面建成小康社会和全面深化改革需要中国共产党加强党内法规建设。中国共产党是我国全面建成小康社会和全面深化改革的领导核心，要加强和改善党对全面建成小康社会和全面深化改革的领导，首先就需要有完善的党内法规制度体系为共产党员提供行为遵循。共产党员严格执行党内法规，并不断改进领导方式和执政方式，才能始终保持先进性和纯洁性，增强凝聚力和战斗力，不断提高治国理政的能力和水平，赢得人民信赖和拥护，最终引领各方力量投入到中国特色社会主义事业中来。（2）全面推进依法治国需要中国共产党加强党内法规建设。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，中国共产党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。全面推进依法治国，必然要求中国共产党健全党内法规制度体系，按照党内法规的要求管党治党。（3）全面从严治党为中国共产党加强党内法规建设提出了直接要求。一个成熟的、现代化的执政党，必须能够有效地把自己的执政行为规范化，这种规范化的基础便是完备的党内法规制度体系和完善的党内执法保障体系。截至2014年底，中国共产党党员总数达到8779.3万名，基层组织达到436.0万个[1]，如此庞大的政党更需要不断完善党内规章，以形成管党治党、科学执政的制度基础。党的十八大以来，全面从严治党成为党的建设领域一项重大的政治任务，从种种实践可以看到，从严治党的要求不是虚化的、抽象的，而是成为了以党的群众路线教育实践活动为起点、不断得以强化的一种硬约束，党内法规则能够为全面从严治党提供直接的制度依据。
基于上述背景，一个更加完善的党内法规制度体系成为中国共产党新时期提高执政能力、巩固长期执政基础的题中应有之义，如何从理论上厘清党内法规的概念、明确党内法规的分类和效力、梳理党内法规与国家法律的关系也成为了刻不容缓的任务。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系同法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系一起纳入中国特色社会主义法治体系，是从法治建设的顶层设计上对党内法规作出的重要定位。这种制度安排，将党内法规体系的建设置于全面推进依法治国的总目标下，丰富了中国特色社会主义法治理论，对党内法规的制定和规范提出了更高的要求，形成了推动党内法规建设的有效保障机制。
党内法规建设纳入社会主义法治建设视野，首要问题就是处理党内法规和国家法律关系的问题。改革开放以来，中国共产党不断地在党内法规和国家法律两个领域、两条战线推动制度化、规范化建设。邓小平在党的十一届三中全会上指出“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”[2]，其逻辑就是将党内法规与国家法律放在同等重要的地位，把二者视为恢复秩序、改革开放的两个并列的组成部分。事实上，党内法规和国家法律在我国社会主义建设事业中发挥了缺一不可的重要作用，无论是党内法规还是国家法律，都体现了中国共产党执政的理念和方略，是党的意志和人民意愿的统一，二者互为补充又相互促进。习近平在党的十八届四中全会《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中对二者的关系进行了明确阐释，他认为“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”，要全面推进依法治国，“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[3]。党内法规与国家法律的互为补充体现在我国法治实践的许多方面，比如《选举法》等国家法律规定了广大人民群众选举代表参政议政的基本规则，但是，如何建立具体的党政领导干部选拔任用制度，组织部门如何规范党政领导干部选拔任用的动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等重要环节，就需要《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规来进行补充。从这个意义上讲，国家法律是党内法规得以实施的重要保障和前提，党内法规是在国家法律框架下对党内事务进行规范的具体规则。将党内法规建设纳入社会主义法治建设视野，能够进一步统筹党内法规与国家法律的关系，推动党内法规制更好更快发展，并更严格地按照法治理念来规范党的行为。
二、着力形成系统完备的党内法规制度体系
中国共产党党内法规体系的建设起步较晚。新中国成立前，中国共产党根据马克思主义建党原则，制定修改党章，并为贯彻履行党章颁布了一些相应的条文规定。总体来说，这个时期中国共产党并没有形成一套系统的、完整的党内法规制度体系。新中国成立以后，中国共产党开始有意识地进行系统化的党内法规制度建设，但这个时期的党内法规制度建设大致延续了革命战争时期的做法，在一些具体的领域虽然有所推进，却没有形成一整套系统完备的制度体系。1957年开始，对“法律至上”观点的批判使党内文件大规模地代替了法律法规，党内法规制度建设遭到了破坏。
1978年12月，中国共产党第十一届三中全会提出健全党规党法，严肃党纪的任务，会议公报中指出，社会主义现代化建设需要集中统一的领导，需要严格执行各种规章制度和劳动纪律，“国要有国法，党要有党规党法。全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。党的各级领导干部必须带头严守党纪。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”[4]自此，党内法规制度建设开始走入正轨。经过几十年的实践探索，目前，中国共产党“已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系”[5]。
第一，注重将党内法规建设贯穿在党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设之中。党的建设是一个包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设在内的系统工程，党内法规建设作为党的制度建设的重要内容，必须要和其他几大建设形成统一整体，相互作用、相互促进。中国共产党一直强调要从多方位来加强党的建设，2002年11月党的十六大报告中曾明确指出要“把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”[6]。要把制度建设贯穿在党的建设的各个方面，就需要用党内法规对党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设进行规范，也需要用党内法规来巩固党的建设已取得的成果，把党建各个方面的有效措施用法规形式固化下来，形成制度保障。目前形成的党内法规制度体系框架鲜明地体现了党内法规与党的其他方面建设的紧密结合，如表1所示：
第二，注重党内法规制度体系的内在统一性。新中国成立以来特别是改革开放以来，中国共产党制定了大量的党内法规，形成了庞大的党内法规制度体系，但是，其中也存在党内法规之间、党内法规与国家法律之间不衔接、不一致、相抵触、交叉重复等问题。这些问题对于党内资源而言是一种耗费，也损害了执政党的权威与合法性。2012年6月，中共中央印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，部署开展了党的历史上第一次党内法规集中清理工作。根据2013年8月颁发的《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》以及2014年11月颁布的《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，中共中央共废止322件党内法规和规范性文件另有369件宣布失效。2013年5月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》对规范党内法规制定工作作了详细规定，其中专门提到“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”、“注重简明实用，防止繁琐重复”的原则，并提出“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。”《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，要对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查，保证其同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致。这些措施，都有助于维护党内法规的协调统一，有助于促进党内法规制度体系的进一步发展。
第三，注重党内法规的改革创新。与时俱进是中国共产党的理论品质，这一特点也鲜明地体现在了对党内法规的改革创新上。中国共产党根据不同时期的工作重点和出现的新问题，根据实践发展和形势任务需要不断完善党内法规建设，使党内法规的发展始终能够跟上时代发展的步伐。例如，1997年2月，中共中央颁布了《中国共产党纪律处分条例 试行 》，随着政治经济形势的发展，新情况、新问题不断出现，对试行条例及时进行修订，成为新时期党风廉政建设和反腐败工作深入发展的客观需要。2003年12月，新修订的《中国共产党纪律处分条例》正式发布施行。条例的修订结合了新时期党风廉政建设和反腐败工作实际，特别注意继承与创新的关系。修订后的《中国共产党纪律处分条例》保留了原试行条例中应当继续执行的条款，对其中一些条款进行了调整、充实、完善和细化，对一些不适应当时需要的条文不再写入，并结合新情况增加了一些新的条款。这种继承和创新使党的纪律和纪律处分方面的基本法规更能符合时代要求。又如，2002年中共中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，该条例在规范干部选拔任用工作、推进干部工作科学化、民主化、制度化等方面，都发挥了十分重要的作用。随着改革开放进程的不断深入，近些年来，干部工作面临的形势任务、干部队伍状况等都发生了很大变化，需要对干部选拔任用制度进行改进完善。2014年1月，中共中央颁布新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，修订后的条例吸收了干部人事制度改革的新经验新成果，更有助于党的理论、路线、方针、政策得到全面贯彻执行。2015年7月，中共中央又颁布《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，着力解决当前干部和群众都非常关注的为官不正、为官不为、为官乱为等问题。这些实践反映了中国共产党在党内法规建设方面对与时俱进、不断根据实践改革创新的要求。
第四，注重党内法规制定体制机制创新。党的十八届四中全会提出，要“完善党内法规制定体制机制”，这其中就包括了党内法规制定机构与党内党外的沟通机制、党内法规制定工作的统筹协调机制、党内法规的严格审议通过机制等等的丰富内涵[7]。完善党内法规制定体制机制有助于让党内法规更科学、更完善，体现了党从健全制度环境上推进党内法规建设的思路。以党内法规制定工作的统筹协调机制为例，《中国共产党党内法规制定条例》规定，“起草党内法规的部门和单位，应当就涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致”。这种就党内法规制定的协商，是基于特定法规的部门间统筹，能够避免部门制定法规时因为缺乏部门间沟通而带来的法规“碎片化”等弊病。然而，仅仅要依靠单个部门来进行党内法规制定的协商，尚存在一定困难，部门之间原有沟通协调机制的缺乏，往往会影响党内法规制定的统筹。因此，2015年8月，中共中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，旨在以统一、权威、高效的跨部门会商协作机制来进一步推进党内法规制定的跨部门统筹。这种党内法规制定的体制机制创新，是对党内法规制度体系建设的一种顶层设计，也为党内法规制定的权威性和规范性提供了坚实保障。
三、以制约和监督权力运行为重点进行党内法规建设
强化对权力运行的制约和监督，是执政党面临的一个永恒课题。“当政治学家们声言探寻科学合理的权力运行机制时，实际上他们所思考的是如何把公共权力置于有效的监督之下，或者使政治权力在精心设计出来的政治体制之中受到难以回避的制约。”[8]中国共产党的党内法规建设，一直以来都是以制约和监督权力运行为重点而进行的，可以说，党内法规制定工作的实质就是不断配置、调整和监督党内权力。在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平直观地指出了权力过分集中的危害，他认为权力过分集中会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，必然造成官僚主义。这种思想指导了党和国家领导制度，也对党内法规制定起到了重要作用。可以看到，党内一些重要的纪律和法规都是从制约和监督权力运行角度出发来对党员干部的行为进行规范。
首先，在干部人事制度建设上注重制约和监督权力运行。例如，中共中央先后颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》《党政机关竞争上岗工作暂行条例》《党政领导干部辞职暂行条例》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》《党政领导干部任职回避暂行规定》等党内法规，对干部人事制度中的权力运行进行了制约和监督。
其次，在反腐倡廉制度建设上注重制约和监督权力运行。例如，针对党员领导干部廉洁自律工作，中共中央颁布出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等重要党内法规。
再次，在党内监督制度建设上注重制约和监督权力运行。改革开放以来，中国共产党出台了一系列党内监督工作制度规范，直接强调对权力运行的监督。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，对党内监督工作进行了系统规范。此外，中国共产党出台了《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》党政领导干部选拔任用工作监督检查办法》等等党内监督法规，规范了党的各项工作中的监督行为。
党的十八大以来，中国共产党在完善权力运行机制、优化党内权力结构方面做出了进一步的探索。针对以往实践中出现的权力过分集中、对权力监督乏力、权力边界不清晰、权责不对等、权力运行过程未达公开透明要求等问题，党的十八届三中全会提出要强化权力运行制约和监督体系，并配套以各方面新的法规。近两年，仅在干部人事制度方面，就出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等一系列文件，来规范和约束党内的人事任免权，加大对领导干部的问责力度。把权力关进制度的笼子里，需要的正是各项详尽的规章制度来对党员干部的行为进行规范，并通过制度化的途径，使权力运行的过程能受到更加广泛的监督。党的十八大以来党内法规的建设契合了权力制约和监督的逻辑，因此在规范权力运行上取得了显著的实效。
四、提高党内法规执行力
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，党内法规能否取得实效，关键取决于执行力。中国共产党很早以前就意识到执行不力是党内法规不能发挥应有效力的重要原因。1962年1月，刘少奇在“七千人大会”上指出党内法规执行不力的问题，他认为“在党内生活中发生了许多不正常现象，这并不是由于我们党内无章可循，无法可守，也不是由于党所制定的章程、制度不正确，而是这些章程、制度在一些党组织中，没有被执行，或者被歪曲了，被破坏了。”[9]
在党内法规的建设过程中，中国共产党不断地直接用条文来强调制度执行的严肃性。在《中国共产党章程》中，专门规定了专职机构来对党内法规的执行进行监督，指出党的各级纪律检查委员会的主要任务包括维护党的章程和其他党内法规和检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。《中国共产党纪律处分条例》中规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法规，……都必须受到追究。”
应当说，中国共产党对党内法规执行重要性的认识是非常充分的，但是，受到党内法规立法质量的限制，现有的党内法规以实体性法规居多，具体配套的程序性法规偏少，一些法规缺乏刚性约束，最终影响了执行效果，在实践中很难发挥其应有作用。党的十八大以来，党内法规的执行问题被提到了一个相当高的高度。习近平多次提出要提高党内法规执行力，他指出：“党的规矩，党组织和党员、干部必须遵照执行，不能搞特殊、有例外。各级党组织要敢抓敢管，使纪律真正成为带电的高压线。”“不能把纪律作为一个软约束或是束之高阁的一纸空文。”[10]党的十八届四中全会着重提出要“提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。实践上看，建立并严格执行纲纪严明的党内制度规范也成为了全党的自觉遵循：（1）从党内法规的制定上注重可操作性。习近平强调党内法规建设要“本着于法周延、于事简便的原则”，“确保针对性、操作性、指导性强”[11]，《中国共产党党内法规制定条例》也提出要把“注重简明实用”作为党内法规制定应当遵循的原则。（2）开始探索对党内法规执行的评估。长期以来，对党内法规执行情况评估的缺乏使党内法规不能得到制定程序的合理性评价以及实施效果的检验，部分在制定上存在问题或在实践中执行不力的党内法规无法自动调整自身不足。针对这个问题，《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定，党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。目前，具体的评估方案、评估标准仍处于探索阶段，但这一举措无疑将有助于强化党内法规的执行力。（3）建立严格执行党内法规的配套制度规范。一些党内法规执行不严，主要原因在于执行机构职能分散、无法形成合力，有些案件受到各种影响难以按照党内法规严肃追究。特别在反腐倡廉建设领域，一些地区腐败案件频发却责任追究不到位。党的十八大以来，为更好地推进反腐倡廉建设，与党内法规执行配套的制度规范得到了进一步完善。例如，党的十八届三中全会提出，查办腐败案件要以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这样的做法从体制上减少了压案不报和瞒案不查的问题，强化了相关党内法规的执行，最突出的反映就是党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争所取得的显著成效。通过强化执纪监督、对违纪问题严肃查办，一系列严重违纪案件被严肃查处，党内法规的执行力度达到了一个新的高度。
五、结 语
良法是善治之前提，作为执政党，中国共产党的自身建设对于构建现代化的国家治理体系具有决定性意义，中国共产党党内法规制度体系的建设和完善为党内形成一整套科学、有效的行为规范提供了制度保障，为党的长期执政奠定了政治基础。党内法规作为系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的重要一环，经历了不断的创新完善过程。党的十八大以来，一系列党内法规特别是《中国共产党党内法规制定条例》《中央党内法规制定工作五年规划纲要》等文件的颁布，标志着党内法规建设进入了更加科学化、规范化的发展阶段。
制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程[12]。中国共产党通过加强党内法规制度体系建设，使全党进一步明确了党内法规的性质、价值和功能，党内法规的制度权威得以在全党进一步树立;中国共产党通过把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系的框架，使全国人民认识到党内法规是党依法治国、依法执政的基本遵循，党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。诚然，和国家法律相比，党内法规在内容、体系和执行等等方面还存在一定不足，程序性法规偏少、执行效率不高、党内民主监督制度有待健全等等问题都还亟须解决。然而，党的十八大以来党内法规的有效运转也让我们看到，中国共产党能够自觉建立按制度办事的依法执政机制，并不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。党内法规建设无疑为中国共产党通过制度建设解决自身存在的问题提供了最直接、有效的途径。
参考文献：
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责任编辑 魏子扬 董瑞军
