摘要：基础教育是教育的基础，是推进社会公平、构建和谐社会的关键，但由于历史和现实的原因，我国城乡基础教育存在着严重的发展不平衡。城乡基础教育失衡给教育发展带来很大的影响，因此，以统筹的思路促进城乡基础教育均衡发展是教育改革的重点，也是现代教育事业发展的必然要求。要改变这种现状，应该树立正确的均衡发展理念、多渠道筹措教育经费、教育投入向农村学校倾斜、均衡师资配置。
关键词：基础教育 失衡 均衡。
教育是百业之基，百业之首。教育均衡发展更是当今遍及世界的一种全新的教育理念，也是一种全新的教育发展观，已成为目前教育改革中的热点和难点。教育均衡发展成为我国教育发展的政策导向，对于我国社会主义教育事业的发展，尤其是基础教育事业的发展来说，实施均衡发展战略是其本质要求和必然的选择。教育本身既是社会发展水平的重要标志，又是经济发展乃至整个社会发展最重要的决定因素之一。一个国家经济长期可持续发展靠的是知识的生产和人力资源存量的增加，而教育在这方面起着基础性的作用。在知识经济时代，一个国家教育的数量和质量决定着这个国家的经济发展水平与增长趋势。基础教育是教育发展的基石，基础教育均衡发展了，教育的发展才有坚实的基础。在基础教育中，农村教育是大头。农村教育不能得到正常健康的发展将在很大程度上影响整个基础教育的发展。
一、我国城乡基础教育失衡的主要表现
随着经济社会的迅速发展，上至中央下至地方各级政府都不断加大对教育的投资力度，使目前基础教育呈现出好的发展趋势。但其中存在的许多问题不得不引人深思，如农村办学经费没有保障，制约着基础教育的均衡发展；教师流动失衡，教育后劲乏力；教育评估体系不完善，苦教苦学现象依然存在，抹杀了学生个性，扼制了学生的学习兴趣、创造力和发展潜力等等。财政拨款是基础教育财力资源的主要来源，与大多数西方国家相比，我国政府对教育经费的投入一直严重不足，尤其是对农村教育来说更是少之又少。由于一直实行分级办学、分级治学的模式，农村教育经费由本就不富裕的基层政府财政承担，致使农村教育经费严重不足。衡量教育财力资源有多项指标，但最能体现资源占有多寡的是各项生均教育经费。就这些指标而言，我国城乡之间的差距是十分巨大的。
（一）财力物力资源的差距
生均预算内教育事业费城乡差异比较明显。城市普通小学、初中生均预算内教育事业费均高于农村。由于财力资源的决定作用，表现在物力资源上的差距就更明显了。学校的理科实验、音体美、计算机等教学设备的配置水平，会直接影响到课程教学质量的提高和学生基本技能的培养。目前，农村义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡差距过大，已经成为教育资源配置不均衡的突出问题。
这影响了农村学校办学整体水平的提高。许多农村学校最基本的教学设施，如教学设备、图书馆、实验器材、教科书都难以保证，有些学校甚至粉笔都得数着用。一部分薄弱学校由于教学仪器的缺乏，学生不能上正常的实验课；由于体育器材的缺乏，学生不能进行专业的体育学习。类似现象严重阻碍了我国农村基础教育的发展，基础教育发展滞后影响着农村一代又一代人。这也不利于我国尽快建成小康社会，使实现中国梦的步伐变得更加沉重。
（二）人力资源的差距
人力资源是影响教育质量的关键因素，因此教师资源的差距在很大程度上决定了教育质量的差距。城乡师资无论从数量上还是质量上都存在巨大鸿沟。
1、农村学校教师总量不足
由于我国农村经济相对落后与教育经费不足，使得优秀教师及年轻教师很难在农村长期工作，尤其是特别需要教师的偏远贫困地区更是青年教师不愿意去的地方。同时由于条件艰苦、待遇差，农村学校难以引进专任教师，许多地方只好聘用代课老师来解决教师数量不足问题。长期以来这些地方的教师基本上都是民办教师和代课老师在支撑，一个教师要教多门功课，甚至一个教师要教一个学校的课程，所以很难建立一支数量够素质高的农村教师队伍。即使有的地方教师比较充足，但专任教师中学历合格者却很少，这主要是由于农村教师工资低而且工资缺乏保障，没有人愿意来基层。教师配置不均衡与短缺并存，边远薄弱校的骨干教师不断流失，师资队伍不稳定，优秀教师流失恶化了农村教师结构。
2、农村学校教师质量较低
“教师是教育事业的主要依靠力量，教师的素养如何直接关系到我国教育事业的兴衰成败”。而我国农村学校教师数量少且质量低，农村教师学历层次偏低，高学历比例低。按国家要求小学教师要达到大专以上水平，初中老师也要达到专科以上水平，但农村教师往往达不到这一标准。即使有的农村教师的学历达到了，基本上也是通过函授及各类成人考试获得的，教学水平并没有实质性的提高。
农村教师中老年教师比例大，农村教师年龄普遍偏大。没有年轻老师的加入，很难保证教育水平和教学要求符合现代的教育标准。另外，一个老师教授多门课程的现象也是时有发生，不少学校音体美教师更是奇缺，多由其他老师兼任。“教非所学”的现象非常严重。总的来说，与城市相比当前农村教师的数量和质量都难以适应现代教育发展的需要，于是各种各样的城乡基础教育失衡问题便产生了。
二、城乡基础教育失衡问题的原因分析
从目前这种情形来看，城乡基础教育发展之间差距正在越拉越大。长此下去，必将使我国城乡之间不论是在教育方面还是在经济发展方面都将会面临不可收拾的处境，更严重的还可能引起社会不稳定。因此，我们要想从根本上解决这一教育发展不均衡问题，就必须深入剖析引起这种现象的原因，只有这样才能对症下药，更快速的解决这一问题。引起这样现象的原因如下：
（一）城乡二元制衍生城乡二元教育制度
中国改革和发展的巨轮已经驶入深水区，城乡二元结构是其中绕不开的问题。发展中国家并存着以传统生产方式为主的农业和以现代制造业为主的现代化部门，工农业之间的二元经济结构转化实质上是一个经济增长的过程。中国的二元结构由于其特殊的形成原因，不仅表现为现代工业部门与传统农业之间的二元经济结构，还表现在城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构。教育作为提高人的内在素质以消除外部条件影响的工具，原本是缩小城乡差距的重要手段之一，但由于我国城乡二元社会结构下的二元教育体制，城乡教育的差距同样在进一步加大，这将直接导致我国未来城市和乡村居民在知识结构、经济地位和收入水平方面差距的扩大。当前，党的十八大报告把教育公平放到了一个非常突出的位置，如何在良性发展我国城乡社会建设加快二元经济结构转化的同时实现城乡基础教育公平，破除二元教育体制性障碍是关键问题。长期以来的二元经济体制，已经严重渗透到教育领域，形成了城乡二元教育制。城乡二元教育制的形成又进一步促进了城乡经济差距的扩大，形成恶性循环。
（二）“城市中心”价值取向的教育资源配置政策
在资源配置过程中，市场和政府是决定资源配置方式和流向的两种基本力量。作为公共物品的基础教育资源，政府通过行政权力对教育资源进行分配。长期以来城乡二元结构已内化成城乡人口不同的教育意识和教育理念，并反作用于教育差别的存在。城市成为地区政治、经济、文化的中心，于是在教育政策上也形成了“城市中心”的价值取向。这种取向体现在教育资源配置政策上，就形成了先城市后农村、先市民子弟再农村子弟，以城市和市民为中心、以农村和农民为外围的资源配置路线。教育资源的这种“城市中心”取向，导致的直接结果就是城乡教育资源配置的巨大反差和教育发展失衡，使得农村地区的孩子在享受优质教育上始终处于弱势地位。
（三）教育投资管理体制的诸多弊端
教育投入严重不足，中国人口众多，而经济发展水平尚未成熟，“穷国办大教育”是我国现今教育事业最好的写照。虽然政府一直在加强对教育经费的投入，试图对经费加大拨款，但是我们也发现，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例却是很低的，2008年才是3.48%，而到2012年的目标是达到4%。教育投入不足是影响我国教育事业发展的一根“软肋”。原本不足的教育整体投资，再加上我国区域之间教育投资的不平均分配更加剧了城乡基础教育之间的差距。具体表现在以下两个方面：
首先，基础教育经费分摊主体财政责任不明，层次较低的地方政府分担基础教育经费的比重过大，基本是70%的教育经费由地方基层政府分担，而省级和中央政府分担的比重较低。我国各个地区经济发展的实践证明，大多数乡镇政府和行政村这两级都缺乏自身的经济基础，绝大部分乡镇在财政上均无力支持乡镇基础教育。
其次，这种分散型教育投资体制使得中央对地方政府的基础教育资金的分配使用监控乏力。目前，虽然中央政府已实施基础教育财政转移支付制度，但因缺乏相应的监督机制来约束地方政府对教育经费的分配使用，致使本应用于教育的经费难以保证到位。地方教育行政长官们往往考虑的是更多的是教育资源配置如何能给自身职位升迁带来好处，而不是资源配置的效用与公平。
三、解决城乡基础教育失衡问题的对策及建议
当我们已经深刻认识到出现城乡基础教育失衡发展问题的原因时，还没有真正的解决问题。因为我国目前只是处于理论研究阶段，要真正的解决问题就必须采取正确的措施，并且踏踏实实的付诸实践，一步一个脚印，拿出“踏石有印，抓铁有痕”的坚忍不拔的毅力才能高效快速地解决这一问题。方法建议如下。
（一）彻底打破城乡二元教育体制
1、确立城乡教育整体发展思路
彻底打破城乡分割差异二元教育投资体制。这就要求我们首先要确立城乡教育整体发展思路，统筹全局、协调城乡间的教育发展节奏，重新审视各级各类教育发展的规模和速度。把教育当前利益与长远利益、局部利益与整体利益、少数人的利益与大多数人的利益结合起来，改变城乡教育分割和城乡教育分治的做法，以及重城市教育、轻农村教育的教育倾向。按照城乡教育交流与结合的原则，把城市教育与农村教育纳入统一的教育发展大系统，建立新型的城乡教育协调发展关系。
2、提高农村教育投资比例
中央及省级政府应积极承担基础教育投入责任，从“精英配置”到“弱势补偿”转变，加大对弱势地区和弱势群体的教育财政投入，确保教育经费合理配置。同时，还应该不断完善教育财政转移支付制度，建立专项教育扶贫基金，确定各级政府转移支付责任分摊比例，中央及省级政府在增大投入份额的同时，适当降低基层地方政府的配套比例。
提高农村教育财政投资占整个教育财政的比例，增加农村教育投入总量，让国家成为基础教育经费投资的主体。在资金总量上对农村基础教育投入予以保证。改革义务教育管理体制，实行农村基础教育财政负担由县级统筹为主逐步转变为由省和中央为主，并明确划分中央财政、省级政府财政、县以及乡镇在基础教育中的投资责任。
3、加强教育投资立法和监督保障农村基础教育经费
我国还应尽快出台农村教育投资法，以法律形式确定农村基础教育的投资底线和责任主体，还要建立基础教育均衡发展的量化标准和教育评估机制，使农村教育投资有法可依。同时，还应完善经费审计制度，加强对教育腐败与特权的监督力度，确保经费投入落到实处。与此同时，政府应该做好监督工作，防止教育经费被挤占或挪用，切实把教育财政资金用于改善教育。
（二）实施农村教育优先发展战略
在目前城乡基础教育差距悬殊的背景下，应该彻底摒弃“城市中心“的政策取向，大力实施农村教育优先发展战略，实行城市教育反哺农村教育。城市教育反哺农村教育，不仅要求城市在资源投入上服从农村优先发展这一大局，而且要把处于分割状态的城乡教育结合起来，通过各种途径建立城乡学校交流机制，发挥各种优势加强城乡学校之间、学生之间的交流和沟通，促进城乡教育融合。通过先进带动后进，在互动中推动城乡教育的共同繁荣和发展。改造薄弱学校除了在建设方面给予经费倾斜外，还要大力提高教育管理水平、提高教师队伍素质，还要关心最贫困家庭的孩子是否有条件接受公平的教育，并加强对农村贫困学生的资助力度。因为基础教育的公共性及其正义性，政府对教育资源的投入不仅会使个人和家庭受益，而且也会给社会和国家带来收益。因此，政府作为公共生活的管理者和维护者，必须明确其职责，以行政干预的形式介入基础教育领域，对城乡基础教育资源进行统筹分配。
（三）实现优质教师资源补偿，合理配置教学资源
努力建设一支高素质的校长、教师队伍。教师是人类灵魂的工程师，肩负着科教兴国的神圣职责。“学高为师，身正为范”，教师队伍素质决定教育的质量和水平。师资队伍的质量是教育质量的保障。我国大量优秀教师集中在城市，落后地区特别是偏远农村地区的教师质量普遍比较低，单靠征召志愿者教师来支援农村地区的教育发展，虽然有一定的成效，但这不具有长期性而且规模较小。因此，中央政府作为宏观调控的主体应积极介入，以实际需要来确定教师编制，规范岗位设置，加强编制管理。同时在确保各地教师工资福利待遇一致标准的基础上，通过自主流动与行政指令相结合的方式推动优秀教师资源在城乡校际之间的流动，并在此基础上制定教师流动的法规制度，实现优质教师资源流动的长效性和持续性，促进动态平衡。
在引进优秀教师的同时，还应努力提高落后地区已有的教师资源。由于在偏远农村地区相对闭塞，接受和更新知识的渠道有限，因此地方政府应加强农村师资队伍建设，鼓励高等教师机构对中小学老师进行培训，更新其已有的课程知识，增强其教育教学能力。同时，还应该为他们提供继续教育的机会，以便提高他们的文化水平和专业素养，逐步提高农村中小学教师的学历结构。
（四）多渠道筹措教育经费
全面改善农村办学条件需要巨额资金，仅靠财政性投入短期内恐怕难以满足需求。因此，除加大财政性投入外，要创新教育投入体制机制，必须多形式、多方式、多渠道地筹集教育资金。我国一直有着两条腿走路的办学传统，因此从我国的基本国情出发，在坚持以国家财政拨款为主的同时，还要积极的多渠道筹措教育经费，更好的加强农村基础教育的投入。具体做法有以下两点：
1、政府要充分发挥作用
各级政府依法征收用于教育的各种税费、社会集资和各种教育基金，充分运用财政金融等手段提高农村教育的融资能力。比如利用政府债券自己建设农村教育设施，争取更多的国际金融组织和外国政府民间的外资低息、无息贷款等，利用各种优惠政策鼓励企业、社会团体和个人对农村教育捐赠。要引导、激励、扶持企事业单位、社会各界人士及海外侨胞捐资助学，充分利用社会资源办教育，确保农村基础教育发展的需求。
2、建立和完善义务教育对口支援制度
引导发达地区与贫困地区结对子，由发达地区政府和企业对口支援贫困地区的基础教育事业，定期给予资金和物质支援。对口支援形式多种多样，包括援建校舍、购置教学仪器和设施、提供教师培训资金或帮助培训教师等教育对口支持制度，可以促使发达地区的非教育资金转化为改善贫困学校的办学和教育教学条件的教育资金，从而在不增加贫困地区财政负担的前提下增加教育投入总量，有效促进贫困地区教育事业的发展。
（五）建立和完善基础教育运行管理机制
1、建立监督机制
国务院和县级以上人民代表大会要加大对教育预算支出的监督力度，同时还需要监察部门的行政监督，审计部门的审计监督，教育督导部门的检查监督和新闻部门的舆论监督等，主要监督是否按政策拨款筹资教育经费，是否及时到位以及教育经费是否合理使用等。
2、完善基础教育事权与财权相统一的制度
长期以来各级政府的教育行政部门主管教育事业，而教育经费投入却分别由政府的财政部门和计划部门掌管着。教育行政部门无权根据地方教育事业发展的需要提出批准教育经费预算，这很不利于财政教育拨款的统筹安排、科学管理和有效使用。因此，我们要改革现有的教育经费管理体制，逐步做到由教育行政部门提出经费预算建议，列入政府经费预算计划，经人大审议批准后由财政部门全部划拨教育行政部门统筹管理。这样教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治及其他因素的影响而经常波动。
3、加强教育经费管理，提高使用效益
农村基础教育困难重重，尽管与投入不足有关，但同时也要看到长期以来基础教育在管理上的漏洞百出。个别领导干部存在挪用甚至侵吞教育经费的现象，使本来就不足的教育经费更加捉襟见肘，所以必须建立法规惩治腐败，提高教育行政官员、学校管理人员的素质，对教育经费进行有效控制和使用。
总之，没有相应的教育投资作保证，农村基础教育的发展就难以推进。为此我国一定要抓好基础教育的投入，常抓不懈，促进我国农村基础教育健康稳步发展。
四、结语
美国著名教育家贺拉斯·曼曾经说过：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类文明都要大得多”。[8]只有教育公平才有可能改变落后地区、贫困家庭的命运，从而真正实现人类平等受教育权这一伟大目标，不公的教育制度只会引起更多的社会不公平现象的产生，因为教育的不公造成了个人在技能和劳动素质等方面的低下，不公平现象只会日益严重。“知识改变命运”，但首先要做到的是给每一个公民提供均等的改变命运的机会。
由此可见，实现城乡基础教育均衡发展是基础教育发展的需要，因此要以科学发展观为指导，从构建社会主义和谐社会的战略高度，从理论和政策层面来全面思考和推进基础教育均衡发展。这对于建设社会主义新农村，促进社会的和谐发展，建成社会主义小康社会也具有重要的意义。
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责任编辑：西 格
