摘要：在如今社会变迁的时代，大量的流动人口给国家管理带来许多困难，尤其是流动人口的生殖健康服务管理。生殖健康作为人健康的核心，对我国人口数量控制和人口质量提高关系重大。从政府属性、职责、职权三方面都展现了政府参与流动人口生殖健康管理的必要性，为此探究了可完善对流动人口生殖健康服务管理的制度设计、加强对基层社区生殖健康服务机构的扶持以及加强与企业和社区的合作等管理路径，从而保证流动人口的生殖健康的合法权益。
关键词：流动人口；生殖健康；政府管理；社会资本
中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-02
一、引言
20世纪70年代末期，正处于改革开放的前期，在家庭联产承包责任制的推广，国内经济改革和制度变迁，国外资金不断涌入的背景下，人们的生活方式发生了巨大的变化，为追求更好的生活，为了谋生和就业，大量的农村剩余劳动力走向城市，出现了大量的流动人口。
二、流动人口与生殖健康
流动人口，亦称农民外出务工劳动力或农民工，是指那些在没有改变居住地户口的情况下，到户口所在地以外的地方从事务工、经商、社会服务等各种经济活动的特殊群体，不包括旅游、上学、访友、从军等情况（邹宇华，邓冰，2008）。人口的流动，本质上与社会经济发展有着必然的联系，以及各地区间发展不平衡也有密切的关系。一般来说，经济发展较为发达的地区，拥有较好的基础设施和社会保障，因而具有较大的吸引力。据统计，到2013年，全国流动人口总量为26894万人，相当于每五人中有一个是流动人口，大量人口的流动必然会对迁出地以及迁入地产生较大的影响。我国的流动人口具体呈现五个特点：第一，拥有庞大的人口数。根据2013年国民经济和社会发展统计公报披露数据显示，全国流动人口总量为26894万人，比2012年度增长2.4%。其中，外出农民工16610万人，增长1.7%；本地流动人口10284万人，增长3.6%。第二，作为廉价的劳动力。他们能挤入采掘、制造业、建筑业以及服务业等领域（郑功成，黄黎若莲，2007），主要是因为他们提供廉价的劳动力，满足劳动密集型产业的需求。第三，政府管理难度大。由于他们身居两地，不长期定居于一地，流动性比较大，很难进行管理。第四，权益无法得到保障。我国以“户籍”为中心的管理体制，不仅由于没有城市户口，就无法享受到城市人的待遇，且常会遭受排斥与歧视，而且由于远离户籍所在地，无法享受到户籍地的待遇，因而处于被“架空”的状态，权益无法得到保障。第五，被边缘化。资源配置传统规则的惰性（叶旭军，施卫星，李鲁，2004），向具有发展潜力的地方和领域倾斜，对于这一特殊群体的照顾与政策性支持都比较少，缺少政府的关注与重视，处于被边缘化的状态。因而，亟须关注一个特殊群体，关注他们，就是关注当地经济的发展，也就是关注我国工业化、城市化、现代化的进程。
作为社会主义国家，实现人的自由而全面发展是我们的终极目标。实现人的自由而全面发展是人的高层次和多方面需求得到充分满足的表现，而根据马斯洛需要层次理论，人的需要有一个从低级向高级不断发展的过程，低层次的需要基本得到满足之后，使其激励作用降低，才会使高层次的需要有机会取代低层次的需要。因而，实现人的自由而全面发展的高层次需要之前，必须先满足低层次的需要。对于人最低层次的需求，就是满足生存的需要，保障生存权。而保障每个公民的生存权是每个国家应该最先保障的，流动人口自然包括在内。健康权是生存权中最基本的权利，只有健康，才能开展工作与活动，实现人的生存价值。健康，不仅仅是没有疾病和虚弱的状态，而是一种在身体上，心理上和社会上的处于完满的状态。也就是说，健康，包括身体、心理和社会适应能力三个方面的健康，而生殖健康是人类健康的核心（何爱娥，2005）。
生殖健康，最早是在1988年由世界卫生组织首先提出并采纳。1994年，在国际人口与发展会议上将“生殖健康”定义为：“处于生殖系统以及功能和过程所涉一切事宜，包括身体、精神和社会等方面的健康状态，不仅仅是没有疾病或者不虚弱。”存在于每个人的整个生命周期，是男女共同的权利（周学馨，2007）。若从生理性别的角度来看，由于女性的特殊性，使得女性的生殖健康问题较男性更多些。因而，生殖健康在一定程度上是指广义上的妇幼卫生服务，具体包括四个方面，即生育调节、母亲与婴幼儿健康、生殖道疾病防治、性传播型疾病防治。此外，从人口学角度讲，根据2012年政府白皮书记载，中国现有8.8亿妇女儿童，约占总人口的三分之二，占据着重要地位；从生理角度讲，女性月经期、怀孕期、分娩期、哺乳期、更年期等特殊生理五期，使其被归为社会的“弱势群体”；从社会认知讲，“儿童优先，母亲安全”是全球的公认的意识。无论从人口学、生理学以及社会认知角度都反映出了女性的特殊性，因而全社会需要关注女性，更需要关注女性的生殖健康，因为女性的生殖健康不仅关乎到自身以及自己家族下一代人的健康，而且也关乎我国人民的健康水平和社会经济发展水平。
而如今随着经济的快速发展以及城市化进程的加快，我国流动人口数量也不断增加，其中以新生代流动人口为主，根据2010年第六次人口普查中，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿，并且根据全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口平均年龄约为28岁，他们均处于性活跃期，再加上他们自身文化程度偏低，对自我保护意识浅薄，避孕节育生殖健康知识匮乏（王瑞平，武俊青，2009），根据2007年6月卫生部与中国CDC性病艾滋病预防控制中心对4000多名流动人口的调查发现，流动人口艾滋病知识知晓率为51.6%（邱红，李晶华，刘红军等，2011），婚前同居、婚前怀孕、生殖健康问题比较突出，这使得意外妊娠、感染性疾病的发生率和风险就相对比较高。
三、政府提供流动人口生殖健康服务的必要性
虽然1991年国务院颁布了《流动人口计划生育管理办法》，而且根据我国行政级别的划分也相应地建立了妇女健康保健组织和机构，但依然存在问题，例如虽有各种办法与条例，但依然缺少一部解决和针对流动人口计划生育问题的法律，无法从法律上保障他们的权益，使得产权问题依然存在，无法享受到平等的待遇，无法实现同宣传、同服务、同管理的目标，以及由于生殖健康服务涉及多部门的工作，计生、卫生、教育等领域，使得机构的管理存在交叉的现象，这些都使得效果依然不容乐观。根据岳永飞等人对这家省新城区社区类型的600例流动人口的实证研究数据显示，71.4%的女性表示需要生殖健康保健，男性中54.5%的被调查者表示需要。而且有56 % 的流动人口在获得服务时，每十个人中有5.6个人感觉比较困难甚至非常困难（岳永飞等，2013）。由此可见，生殖健康服务的提供还满足不了人们的需求，还存在很大的一个缺口。这其中有企业的不配宣传，有个人的不自觉等原因，但更多的问题和责任或许在政府身上。
从政府属性来看，政府，具有阶级性和社会性的基本属性，但其中社会性是最基本的属性。也就是说，政府的建立原因就是利用人们让渡的公共权力，为维护公共利益而进行提供公共服务与公共产品，满足公共的需求，进行公共事务的管理。根据缪尔森对公共产品的定义，公共产品具有效益不可分割性、非竞争性和非排他性。人们接受生殖健康服务，并不影响别人的使用，也不妨碍别人的利用，因而生殖健康服务是一种特殊的公共服务；人们接受了生殖健康服务，保护自己的同时，也会减少对他人的伤害，给他人带来了好处，因而生殖健康服务存在着较强的外部性，若由市场进行提供，既不能有效配置资源，而且由于人们对生殖健康知识的不了解，更不可能有机会去接受生殖健康服务，被排除在外。
从政府职责来看，生殖健康服务，作为卫生服务的一个重要分支，在促进人的健康方面具有重要的作用。健康是人的基本权力，是进行经济活动的基础，是创造财富的资本。在追求效率的市场经济体制下，对于人们的权益的保障、福利的保障都相对会被忽略，无法实现社会的公平与公正，因而需要政府。通过运用权威和权力，根据特定的公共价值（例如权利、正义），采用政策来回应社会需求，使最大多数人得到最大的福利，这也是政府的职责所在。政府被赋予权力，就是为了满足社会需求，保障绝大多数人最大的福利。
从政府职权来看，如今所创立的“协会或者学会”，他们仅是非营利组织，非政府性的团体，不具有行政实权和权力，也就意味着不具有调配资源或者配置资源的能力。而政府恰好能弥补这一缺陷，拥有权力，能够较好地配置资源。
四、政府提供流动人口生殖健康服务管理的路径
无论是从政府的起源还是政府被赋予的职责和职权来讲，提供生殖健康服务是政府义不容辞的责任。然而，政府提供生殖健康服务也需方法有道。第一，最重要的一点是完善制度设计。如今，流动人口来到城市，远离出生地和农村，缺乏城市户籍从制度上的福利保障，并由于自身素质等非制度性因素的限制，受到社会的排斥，处于劣势地位。因而，亟需废止不利于对流动人口生殖健康服务开展具有歧视性的政策，尽快完善法律法规和服务管理条例，改善如今对流动人口管理的不足之处，实现流动人口与户籍人口平等待遇，同服务，同管理。
第二，政府重视管理、轻服务的现象比较严重，只针对流动人口出台了相对硬性的管理条例与办法，而在实际操作过程中，缺乏相应配套的服务，因而，要深化行政体制管理改革，加快政府职能的转变，尽快由管理型政府向服务型政府的转变，提高政府服务意识，带给人们更多的实惠。同时，为顺利转变服务型政府，政府应该更加注重基层社区，基层社区医疗服务机构是人们最先接触到的第一线，社区卫生服务集医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育“六位一体”，能够提供人们所需的医疗保健服务，通过社区的力量，不仅能维护和促进社区内居民的健康，而且有利于实现全人类的“人人享有卫生保健”的健康战略目标。因而，政府需要加大对基层的财力和人力的投入，保证基层社区生殖健康服务的有效开展。
第三，政府在进行管理的过程中，要加强与企业和社区合作。政府在管理的过程中，所设置的机构、编制人员和设备均存在大量的成本，因而为减少不必要的开支，为人们提供更多的健康设备，创造更多的机会，需要和企业与社区进行合作。政府通过对开展与重视生殖健康的企业给予政策或者税收优惠等政策，鼓励企业发挥其社会责任感，加强对生殖健康知识的宣传以及生殖健康服务的基础性工作的支持。再者，政府管理中应该加强对社会资本的开发，激活蕴含在社区各职能部门、人群之内的参与公共事务的积极性和主动性，促进社区内合作网络的形成和维持（卢祖洵，白玥，2006），这有利于政府生殖健康服务工作的具体落实以及减少政府的管理成本，提高政府工作的效率。
总之，提供生殖健康服务是政府应该做，而且也是政府能够做好的事情，但是在流动人口的生殖健康服务管理依然存在不足与缺陷。关键是在完善对流动人口生殖健康服务管理的制度设计。再次基础上，需要政府转变职能，加强对基层社区生殖健康服务机构的扶持，同时还需加强与企业和社区的合作，激发企业社会责任感，开发社会资本，更好地解决流动人口生殖健康服务管理，保证流动人口的生殖健康的合法权益。
参考文献：
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[2]郑功成，黄黎若莲.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007：1.
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作者简介：陈 斌（1991-），男，浙江杭州人，硕士研究生，研究方向社会医学与卫生事业管理。
