摘要：南非前总统祖马于2015年任命黑尔调查委员会就南非提供免费高等教育和培训的可行性进行调研和建议。2017年，祖马收到调查委员会的最终报告，但拒绝了他们基于“谁受益谁付费”逻辑提出的改革方案，决定从2018年起向所有贫困和工薪阶层的南非青年提供免费高等教育。为执行该政策，南非决定加重税负，并缩减其他公共支出，其大局观和可持续性均令人质疑。而且，在南非这种高等教育参与率整体偏低且存在明显种族差异和阶级分化的国家实行免费政策看似是穷人的福音，实质上是让他们为富人的教育买单。
关键词：南非;免费高等教育;黑尔调查委员会;学生抗议;民粹主义
2017年12月16日，时任南非总统雅各布·祖马（JacobZuma）宣布，其政府将从2018年起向所有贫困和工薪阶层的南非青年提供免费高等教育，预计超过90%的南非家庭将得到补贴而非贷款形式的全额学习开支资助。[1]在当前这样一个世界各国普遍实行高等教育大众化与成本分担制度并行的时代，祖马政府这一倒行逆施的高等教育财政改革政策一经发布便备受质疑。国内外各界对于该政策的代价、后果与可持续性存在诸多争议。
一、政策出台背景
长期的种族隔离和内部殖民给1994年的新南非留下了一个欧洲文明与非洲传统共存，一流的精英教育与落后、欠发达的大众教育并行的现实。[2]在这一历史背景下，南非自1994年建立以曼德拉为首的民族联合政府，宣布废除种族隔离制度以来，在教育领域为长期以来遭受严重歧视和不公待遇的弱势群体建立了一系列倾斜性政策，以期实现教育平权。其中就包括扩大教育规模，并通过加大政府财政投入和建立面向贫困学生的奖、助、贷制度，缓解经济因素对于传统弱势群体在享受宪法赋予的平等受教育权时造成的阻碍作用。
就高等教育领域而言，在1995-2000年间，南非年均高等教育入学人数为59万人①;2011-2016年间，这一数据上升到97万②。更重要的是，黑人学生的入学机会大幅增加。2016年入学的黑人学生达70万，占同年总入学人数的71.8%。[3]南非高等教育委员会（CouncilonHigherEducation）认为“这必须算作后种族隔离时代最明显的成就之一”[4]。在1995-2000年间，南非政府年均为高等教育拨款③57亿兰特④;2011-2016年间，这一数据上升到235亿兰特⑤。除了增大对高等教育机构的资助，南非政府自2000年开始，还通过“国家学生经济资助计划”（NationalStudentFinancialAidScheme，NSFAS），向贫困家庭提供按收入比例还款型贷款（Income-contingentloan）和助学金，且投入资金总量与受资助学生人数连年增长。2000年资助了8.3万名大学生;2007年增长到11.4万名，且开始将职业技术教育与培训学院的学生也纳入资助范围，并于当年资助1.2万人;[5]2016年，22.6万大学生和25.6万职业技术教育与培训学院学生获得资助[6]。研究表明，该资助计划在提高南非弱势群体接受高等教育、改善高校不合理生源结构方面发挥了重要作用，且黑人学生是最大的受益群体。[7]以2014年为例，获得此资助的学生中有92%为黑人。[8]
经过20年的努力，南非高等教育在增加入学和促进平权方面取得了显著的成效，但也日益暴露出越来越多的问题。首先，全国整体的高等教育参与率依旧偏低。2016年南非公立高等教育的全国参与率仅18%。[9]根据《教育概览（2017年）：经合组织指标》（EducationataGlance2017：OECDIndicators）提供的数据，当前南非的高等教育入学率远低于经合组织国家平均水平，也远不及中国、俄罗斯和巴西（详见表1）⑥。其次，全國整体的按期毕业率偏低。2013年南非公立高等教育机构本科入学52.3万人[10]，而2016年仅毕业9.4万人[11]，按期毕业率不足18%⑦。最后，虽然黑人及其他有色人种的入学人数得到了大幅提高，但参与率和完成率依旧低于白人。2016年南非黑人的高等教育参与率只有16%，有色人种的高等教育参与率只有15%，而白人的高等教育参与率却有50%。[12]2014年南非高等教育的黑人学生毕业数量是白人学生的2.5倍，但毕业率却不足白人的四分之一。⑧
经济因素是造成这些问题的重要原因之一。扩招以及物价上涨不断加大高等院校的办学成本。从2006年到2015年，南非高等教育支出年均增长10.9%。[13]但是，与其他所有国家一样，南非高等教育的财政投入增长速度越来越追不上高等教育的发展规模增长速度。其结果就是高校的经费来源越来越依赖于学费，学费不断攀升。2006年，南非高校27%的收入来自学费，而2015年增长到34%。2008-2015年间，南非的高等教育学费年均增长8.8%，远高于同期年均6.2%的消费者物价指数增长率（详见图1）。[14]而且由于政府增大财政投入的目的主要是支持扩招，因此越是高水平的大学，财政拨款的增长率越是相对低，反之学费便上涨得更快。以南非名校开普敦大学（UniversityofCapeTown）为例，2006-2015年间的支出年均增长率为10.4%，但同时期的政府拨款年均增长率只有7.9%，学费收入的年均增长率则达到了13.0%（详见图2）。⑨
从成本分担的角度来看，对于具有准公共产品属性的高等教育收取一定费用既有利于促进公平，也是保证高等教育财政可持续性的重要举措，但前提是通过配套措施保证不会有学生因负担不起学费而放弃接受高等教育或中途辍学。应当看到，尽管南非政府建立了国家学生经济资助计划，且不断加大对于该计划的资助力度，但因高度依赖政府拨款、贷款回收率低等多方面原因，资金可持续性难以保证，且越来越满足不了学生的实际需求。[15]根据南非高等教育与培训部（DepartmentofHigherEducationandTraining）在2015年发布的一份报告：2013年有4.6万南非学生具有国家学生经济资助计划申请资格却没有获得资助，占比13.6%;2014年上升到5.4万，占比18.7%。如果从申请人数来看，这一缺口更大。因为还有大量学生按照当前资助标准是不具有申请资格的，但实际上他们的家庭经济状况同样难以负担高昂的学习成本。这类群体后来被称作“缺失的中间群体”（missingmiddle，下文简称“中间群体”）。而且，大量学生虽获得了资助但只能覆盖部分学习开支。[16]在这种情况下，学费将成为大量贫困家庭子女进入以及完成高等教育的重要障碍。近年来越来越激烈的学费上涨潮则使得这一问题更加突出。
