摘 要：京津冀生态环境协同治理与恢复是区域协同发展及区域生态环境客观联通性的本质要求，环境保护规划是环境保护工作的顶层设计，在顶层做好统一协调可使三地协同治理事半功倍。三地环保综合性规划应先行统一，省市级规划要横向衔接，做到定位互补、目标科学、指标设计一致、协同推进具有缜密的逻辑性、重点任务各具特色又可系统整合。统一规划的实现模式应进一步丰富，规划编制、实施过程中做到深度衔接。
关键词：京津冀；环保规划；统一规划；协调性
中图分类号：F127；X321 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2018）01-0027-04
京津冀协同发展作为一项重大的国家战略，能充分发挥三地“地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜”的良好条件，区域的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。顶层设计之下，三地产业、交通、生态环境领域率先突破[1]。京津冀区域是一个完整的生态环境系统，山水林田湖形成一个有机的生命体。该区域北起燕山山脉，西延到太行山区，逐渐过渡到丘陵和南部华北平原，东至渤海之滨，地形地貌完整丰富。由南至北永定河、潮白河分别经张家口、承德，流入北京、廊坊、天津，而后注入渤海，河流生态通道顺畅，上下游生态资源联系紧密。无论是为了满足区域协同发展要求，还是尊重区域生态环境的天然联通性，京津冀生态环境协同治理与恢复都是必然趋势[2]。
京津冀三地已有环境保护合作的基础，近年来为重大事件空气质量保障而开展的大气联防联控工作尤能体现协同治理效果。随着协同治理需求的扩张，合作的深入，三地需要改变协同治理模式。2015年底，三地签订了《京津冀区域环境保护领域率先突破合作框架协议》，明确要求三地“联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、联动执法”。开启了三地长期的、制度性的协同治理模式，意味着三地在环境保护领域的合作不再是琐碎的、片面的，而是从顶层设计，从根本出发，系统推进。环境保护规划是环境保护工作的顶层设计，在顶层做好统一协调，才能把握方向，打牢基础，形成合力，顺理成章地推动后续一攬子工作，使三地协同治理事半功倍。
一、区域统一规划的要求
（一）综合性规划先行统一
环境保护规划主要划分为综合、专项两大类。综合性规划是指导各专项规划编制的总纲领，囊括各种环境要素，系统设计生态环境领域的各项任务。专项规划主要分为污染防治规划、生态保护规划、环保系统自身建设规划等，是综合性规划的细化、实化[3]。根据行政区域级别及空间范围，又可分为全国规划、区域规划及省市级规划。从规划的分类和性质上看，综合性规划是纲领，能全面统领环境保护工作，因此需综合性规划先行统一。目前京津冀三地均已陆续印发综合性环保规划。2015年12月30日，国家发改委、环境保护部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，明确未来几年京津冀生态环境保护方面的目标任务、实现路径和体制机制保障。2016年12月28日，北京市政府以京政发[2016]60号发布了《北京市“十三五”时期环境保护和生态建设规划》[4]。2017年3月7日，河北省政府以冀政字[2017]10号发布了《河北省生态环境保护“十三五”规划》[5]。2017年5月18日，天津市发改委以[2017]335号印发了《天津市“十三五”生态环境保护规划》[6]。
（二）统一规划的实现模式
统一规划的实现不仅是制定区域综合性规划，还包括区域综合性规划与省市级综合性规划纵向的及省市级综合性规划之间横向的协调统一。《京津冀协同发展生态环境保护规划》属于区域综合性规划，从京津冀协同发展的高站位出发，从更大空间开展设计，直指生态环境核心问题，规定了京津冀地区的生态环保红线、环境质量底线和资源能源消耗上限。同时注重制度设计，从根本上解决区域环境治理、生态建设的瓶颈。三地综合性环保规划在区域综合性规划的大框架下，以问题为导向，以环境质量改善为目标，全面、有步骤地设计本区域环境保护目标、任务。区域已经建立了完整的纵向规划体系且衔接顺畅。区域性规划是从空间上加以优化、从制度上加以保障，属于基本的、宏观的规划，出发点是促进区域整体环境的改善，奠定区域协同发展的生态环境基础。三地环保规划是区域性规划的分解落实，同时又不仅仅局限于区域性规划要求。在满足区域性规划基本要求的基础上，以当地环境问题为导向。有标杆规划，环境要求可能高于区域整体要求；有补短板的规划，需要系统设计环境任务才能达到区域规划的基本要求。三地环保规划的出发点除了保障大区域环境质量的改善，还要解决当地百姓关心的环境问题。三地综合性环保规划是区域性规划的分解和落实，同时经过多个五年的探索，积累了实施经验，执行力度大。因此，目前三地综合性环保规划横向的协调统一是实现“京津冀区域统一规划”要求最重要的一环。
二、三地环保规划一致性分析
（一）定位互补、环保目标科学
在京津冀协同发展大背景下，三地分别有不同定位。北京市“建设国际一流的和谐宜居之都”。天津市建设“一基地三区”，分别是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。河北省的定位是“三区一基地”，分别是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。三地定位互补，根据定位制定的环境保护目标科学、有序。北京市疏解出非首都功能，未来对环境的压力有所减轻，加之本地环境质量优于津冀，因此环境保护目标任务走在京津冀区域前列，起到示范作用。天津市作为港口城市，具有一定的开放和金融基础，将有序承接北京市制造业，并推广、转化北京市科研成果，在产业升级的过程中，不断进行环保制度创新，并改善海河流域下游的水环境，因此天津市是整个区域生态文明制度创新、水环境改善的风向标。河北省作为京津产业转移的接收地及整个区域生态环境的支撑区，环境治理及生态建设的压力大，加之地域广阔，环境污染类型多、分布广，环境保护的任务非常繁重，是整个区域实现环境小康的关键环节和薄弱环节。
（二）指标设计具有很强的一致性
北京市共有指标11项，天津市30项，河北省19项，主要包括环境质量、污染物总量、生态三大类指标。天津市在此基础上将生态指标细化，分为生态状况指标、生态保护修复指标、农村环境指标。三省市指标属性基本一致，表明区域地处一个生态环境系统，生态环境改善的需求和方向一致。比较三地指标值，环境质量指标之大气环境，河北省的要求居中；北京PM2.5下降幅度要求最大，即北京市现在污染严重，当前主要任务是降低细颗粒物浓度；天津市优良天数比例要求最高，其南临渤海，大气扩散条件优于其他两省市，大气指标设定是保持优势，稳步增加优良天数比例。水环境上，河北省要求严于京津两地，好于三类水体比例断面高于北京、天津，劣五类水体断面比例小于北京，下降幅度超过天津。土壤环境上，北京未设定指标，天津市农用地安全利用率指标值高于河北省。四项主要污染物（二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮）排放量削减指标，除二氧化硫北京比河北的削减幅度大外，其余三项污染物河北省的削减幅度均高于京津。此外，河北省、天津市根据国家要求分别对挥发性有机物（两省市均有要求）、总氮（两省市均有要求）、总磷（天津市有要求）提出了控制要求。在生态指标上，三地各有不同。北京市设计两项，分别为生态保护红线区面积比例与森林覆盖率；河北省纳入了重点生态功能区所属县域生态环境状况指标，该项指标有利于县域生态环境质量的考核及重点生态功能区横向生态补偿工作的推进；天津市生态指标最多，体现了该市生态环保规划为大生态的范畴。具体比较见表1。
指标设计的一致性使得三地推进环保工作具有很强的协同性，同时也突出了三地的环境特点。北京市需大力治理细颗粒物，保障细颗粒物下降率达到规划要求。天津市需加强本区域水体治理，与上游省市共同保障入海河流达到相关要求。河北省水环境质量、污染物排放总量指标值严于京津两市，充分体现了京津冀协同发展中河北省建设区域生态环境支撑区的定位和高要求。生态建设类中的森林覆盖率指标，北京要求最高，这也突显了河北、天津的生态环境现状和短板，是区域协同发展中需要发力追赶的领域。
（三）协同推进具有缜密的逻辑性
北京、天津、河北均把推进区域协同发展作为规划任务的首章来谋篇布局，且在协同发展的任务要求中，三地环环相扣，内容基本一致，要求互相衔接，重点区域互相照应。京津冀均提出了环境保护一体化管理机制体制建设方面的要求，京冀明确了京西北生态涵养区（包括冬奥会场地）、京南生态过渡区、京津冀协同发展示范区等重点生态建设区域。在推进绿色发展任务中，三地互相衔接，北京、天津提出了疏解要求，河北从空间布局，环境容量，能源、资源、环境标准等方面相应提出了承接要求，保障疏解工作的顺畅进行。在环境要素治理中，大气环境充分体现了突出重点、联防联控的原则；水环境体现了上下游、左右岸系统共治的理念，北京、河北提出治理潮白河、永定河的要求，天津、河北提出滦河综合整治的要求。土壤环境明确了保障区域重点、分步开展修复的要求。在生态建设任务中，京津冀共同实施京津风沙源治理、三北防护林建设、太行山绿化等重大生态工程。北京、河北兩地共同推进京西北、张家口、承德区域的生态涵养建设；推进京南、保定、廊坊区域的成片森林和湿地建设，扩大区域绿色生态空间；推进京津冀协同发展示范区、北京-张家口冬奥会场地、环首都国家公园的生态建设。天津、河北两地共同开展蓝色海洋整治行动。
（四）任务设计各具特色又可系统整合
整个任务设计中，京津冀均突出了空间优化，绿色发展，同时又各有突出点。在大气环境改善任务中，三地根据当地大气源解析情况，有针对性地提出了任务要求。北京市提出了交通运输系统污染防治、能源清洁化及大气污染新领域等系列要求，天津市提出了控煤及加强船舶污染控制的要求，河北省提出了控煤及产业结构调整的具体要求。在水环境改善任务中，河北省针对流入北京的永定河、潮白河，流入天津的滦河，提出了环境治理和生态修复要求，并分别编制专项修复方案。天津位于海河流域下游，针对水环境污染严重的现状，全面控制本区域的污染物排放，对接北京提高了城镇污水处理厂污水排放标准。在生态建设任务中，北京市、河北省均体现了小生态范畴，在联合推动重点区域绿化、湿地恢复建设的基础上，重点强调了自然保护区的建管。天津市为大生态范畴，分别对湿地、海洋、森林、水土流失治理等领域提出要求。在风险防范任务中，大气领域三地提出了统一预警分级标准，实施预警联动。河北省突出了南水北调沿线化工园区的治理，确保向北京供水安全。天津强调了加强石化、化工、危化品仓储等行业的风险管控要求，并选取典型风险源企业、临港经济区、南港工业区等重化工园区建立预警监测平台。三地环保规划任务设计互相衔接，既体现了一致性，又根据各自实际短板有所差异，能够为推进京津冀协同发展提供良好的指引。
三、进一步完善统一规划的建议
（一）统一规划的实现模式更加丰富
目前京津冀区域印发了区域性综合规划及三地综合性规划，综合性规划纵向、横向协调一致，保障了京津冀区域生态环境保护及建设工作在大的方向和工作重点上可达成一致。在逐渐形成统一规划氛围并最终形成制度的过程中，这是非常重要的一步。但随着环境保护工作向精细化、信息化、科技化转型，各专项规划所发挥的作用不可小觑。大气、水、土壤等污染防治行动计划在本区域的执行力度甚至超过环保综合性规划。因此下一步应考虑区域的主要生态环境问题，分别制定区域的要素专项规划，大气以空气传输通道为原则开展综合整治，水以流域为依据开展系统治理，生态以联通恢复为主线开展整体修复。区域专项规划在空间上可整合更多内容，使得治理任务设计更加科学，区域的环境保护工作有了更加具体的指南。区域性要素专项规划相比于综合性规划涉及内容比较单一，因此任务设计比较具体，三地可分别制定执行计划。综合性规划引导全面工作，专项要素规划具体加以细化落实。完整的统一规划体系，能够全方位、多角度地引导京津冀区域生态环保领域率先协同。
（二）在规划编制、实施过程中做到深度衔接
目前三地综合性规划的衔接，重点在目标、指标、任务的一致性上，尚未进行深度衔接。深度衔接要求三地在日常环保工作及整个规划的编制过程中，建立定期会商工作机制，加强沟通。在日常工作中，就三地开展的重点环保工作及要达到的整治目标等开展定期交流，积累对协同发展区域整体环境保护工作的认识和了解。在规划编制过程中，加强对联系紧密的重点领域、重点问题的交流，例如水环境质量目标指标设定过程中，河北省张、承两市作为永定河、白河、潮河上游地区，北京市作为中游，廊坊市、天津市作为下游地区，除了考虑本地区的水环境质量现状及未来改善预期，还应充分与上下游地区做好沟通协调，科学有序设定河流上下游的水质改善目标，三地形成合力，科学提升河流的水环境质量。在规划实施过程中，三地实行统一的评估、考核标准，针对重点问题建议开展联合评估，站在区域协同的角度，找出规划在实施过程中存在的问题，推动规划从编制到落实整个过程的统一。
参考文献：
[1]京津冀协同发展规划纲要（中发[2015]16号）[Z].北京：中共中央，2015.
[2]冯海波，王伟，万宝春，等.京津冀协同发展背景下河北省主要生态环境问题及对策[J].经济与管理，2015，29（5）：19-24.
[3]冯海波，趙娜，万宝春，等.河北省“十二五”环境保护规划体系研究[J].中国环境管理，2010（1）：37-41.
[4]北京市人民政府.北京市“十三五”时期环境保护和生态建设规划[EB/OL].（2016-12-28）[2017-08-01].http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/45/438656/142701/index.html.
[5]河北省政府.河北省生态环境保护“十三五”规划[EB/OL].（2017-03-07）[2017-08-01].http：//info.hebei.gov.cn/eportal/ui？pageId=1962757&articleKey=6732806&column
Id=329982.
[6]天津市发展改革委.天津市“十三五”生态环境保护规划[EB/OL].（2017-05-05）[2017-08-01].http：//tjhb.gov.cn/root16/mechanism/office_of_planni/201705/t20170512_27187.html.
责任编辑：曹华青
