摘要自行政机关与司法机关初步构建行政执法与刑事执法相衔接机制以来,进一步推动了行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的工作,增强了打击破坏市场经济秩序犯罪的合力。然而我国行政执法与刑事执法相衔接工作中存在法律法规不完善、工作机制不明确、监督不力等问题。本文通过对衔接机制存在问题的原因进行分析,从规范立法、完善工作制度和程序、强化人民检察院监督职能等方面做了相关探讨,建议以行政执法机关与检察机关的信息共享平台为基础,以检察机关的查阅权为手段,以监察机关、反贪、反渎职侵权部门为后盾,构建一个从权力机关到司法机关再到社会监督的网络,希冀能对完善行政机关与司法机关的协作机制,进一步打击各种违法犯罪行为有所增益。
关键词行政执法 刑事司法 衔接机制
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-172-03
一、当前存在的问题
(一)关于向公安司法机关移送案件的法律、法规规定不完善。
从现行法律、法规和相关司法解释来看,我国已经明确规定了刑事执法与行政执法的衔接机制,诸如最高人民法院、最高人民检察院、国务院及各行政执法部门就向司法机关移送案件制定了很多法规以及规范性法律文件,但是总的情况是原则性规定多、实务性规定少,缺乏可操作性。除涉及生产、销售伪劣产品刑事案件有比较明确的司法解释外,其他需要移送公安司法机关追究当事人刑事责任的犯罪案件,法律、法规只作了诸如“构成犯罪的,移送司法机关处理”、“情节严重的,依法追究刑事责任”之类的规定,而对于移送案件的标准、程序以及对于行政机关不移送案件承担何种责任均没有没有具体的操作细则,造成现有的许多法律规定如同虚设,在实际办案中难以把握。由于有关移送的具体问题缺乏可操作性的规定,导致实际执法中行政机关移送案件的随意性很大。
(二)以罚代刑现象在一定范围内存在,导致行政执法与刑事司法之间移送不及时或不移送
即行政执法部门对于可能涉及刑事犯罪的案件不能做到及时移送或根本不予移送,造成打击不力。移送不及时的原因有多种,“以罚代刑”仍然是当前行政执法的突出问题,有的行政执法机关受地方保护主义或部门保护主义的影响,存在着有法不依、执法不严的现象,甚至受利益驱动,把一些应向司法机关移送的涉嫌犯罪案件不移送或者“以罚代刑”;有的行政执法部门刑事法律意识不强,刑事法律水平不高,没能及时认识到行政执法案件已涉嫌构成刑事犯罪,只是一罚了之;有的出于个人私情、私利,故意不移送或不及时移送。但是无论何种形式的不及时移送或不移送,其结果都是一样的,就是造成对该类经济犯罪案件打击不力。
(三)行政执法与刑事司法活动之间信息不畅
目前刑事司法机关掌握行政执法涉嫌刑事犯罪案件的渠道有三种:一是行政执法机关的主动移送;二是人民群众的举报;三是刑事司法机关自行发现。三种渠道对于及时发现涉嫌刑事犯罪的案件起了非常积极的作用,但是这三种渠道在实践操作中多为事后移送,事后举报,事后发现。由于行政执法机关与刑事司法机关的信息沟通不及时,不能隨时随地由刑事司法机关给予行政执法机关相关的法律指导,造成时过境迁,追究刑事犯罪的难度加大。
(四)有些行政执法机关移送司法机关的经济犯罪案件得不到及时依法处理,影响了行政执法机关移送案件的积极性
公安机关由于忙于自己的重大案件,对行政执法部门移送的案件思想上重视不够、工作上没有积极去调查取证,致使案件久拖不决,既没有依法立案,也没有答复行政执法机关不立案;再加上公安机关和行政执法部门在认识上的偏差,如行政执法机关在向公安机关移送案件时,往往认为只要有案件线索,就应当将案件移送公安机关,而忽视了对相关证据的进一步完善;而公安机关面对行政执法机关移送的这类案件,由于在认识上与行政执法机关存在偏差,往往会认为证据不到位,不符合立案条件,作出不受理案件的决定,这使得双方就具体的相关问题不能协调一致,致使案件悬而未结,这些都严重影响了案件的及时审结。
(五)人民检察院监督职能未能有效发挥
人民检察院是行使法律监督的具体职能机关,破坏社会主义市场经济秩序的犯罪案件是专项行动的重点对象,这就要求人民检察院应当加强和行政执法机关的联系,健全并规范立案监督案件线索移送制度。但从实践中看,这项工作尚属薄弱环节,人民检察院法律监督职能未能有效得到发挥,究其原因,主要在于检察机关的法律监督职能缺乏具体的法律规定予以支持。虽然检察机关根据宪法有法律监督权,而立案监督权是法律监督权内容之一,但这种权力的行使却没有相应措施的保障。虽然检察机关自行制定了相关的规则,但是效力还是受到较大的质疑。检察机关在行使立案监督权时,所能看到的材料只能是行政执法机关愿意提供的材料。有时候,出于部门保护主义,行政执法机关向检察机关提供的材料往往很有限,甚至是片面的,检察机关向行政执法机关查询案件情况,需“经协商同意”;以至于检察机关无法很好行使自己的立案监督权。检察机关一方面没有指挥调查的权力继续进行侦查,另一方面由于没有处罚权,无法对这些滥用职权而又尚不构成犯罪的违法责任人给予相应的处罚,刑事立案监督难以达到很好的效果,最终使得犯罪分子逃脱了法律的惩罚。检察机关在相关工作中亦过于关注立案监督工作,较少对各行政机机关的行政执法活动进行监督。
应该说,这些问题的存在,对行政执法机关移送的刑事违法案件的有效审结产生了不小的影响,如行政机关对刑事违法案件没有判决权,不能对相关人员予以判决处罚;公安机关认为行政机关移送的案件不符合相关的法律规定;检察机关因为各种各样的原因,不能有效行使法律监督权。这些使得案件不能得到合理、合法、有效的处理,相关被害人的权益未得到保障,在一定程度上增加了社会不稳定因素的存在,对整个社会经济的正常发展产生了不利影响。
二、对策及建议
(一)制定细则,完善立法
要完善行政执法与刑事执法相衔接的机制,必须将其纳入法治体系来考虑,首先要完善相应程序规定:一是要制定统一的案件移送标准。对于可能触犯刑法的经济犯罪行为,由行政机关应联合司法机关制定统一的移送标准,解决公、检、法等部门工作人员对同类犯罪案件立案标准不一致、批捕标准不一致、量刑标准不一致等方面的问题,保障移送工作顺利开展。二是要制定相应细则,增强规定的可操作性。要坚持刑事优先原则,将移送程序法定化。各行政机关应积极联系司法机关,针对各类违法案件的特点,制定办理违法犯罪案件程序性的规定。可从以下几个方面着手细化违法案件的办理程序:1.明确规定行政执法部门移送案件的具体部门,查获涉案物品的处理方式、移送案件时应当附带移送的涉嫌犯罪材料。以提高效率,避免要反复移送及收窄收案单位提出无理要求的空间;2.规定公安机关负责侦查违法犯罪案件的具体部门和作出是否立案决定的时限。以避免相关案件迟迟既不立案又不退回处理的情况;3.规定行政机关在向公安机关移送犯罪案件的同时,需向同级人民检察院备案,并接受人民检察院和其他部门依法实施的监督。对于公安机关不予立案,行政机关持有异议的,应及时向检察院提请立案监督。4.针对涉案物品在保存方面的特殊性,规定在追刑期间对于涉案物品的处理方式。5.关于公安机关、人民检察院已经作出不予追究刑事责任处理决定案件,行政机关应如何处理等问题。
(二)建立检察机关对于行政执法中不及时移送或不移送涉嫌犯罪案件的各项机制
如前所述,行政执法中不及时移送或不移送涉嫌犯罪的案件原因很多,但归纳起来,或是为了本部门利益,或是为了个人私利,或是法律水平不高等,总是具有主观上或是客观上的原因。检察机关要针对具体案件进行具体分析。如是法律水平不高或者其他客观原因造成的,行政机关又没有依法给予责任人员相关行政处分的,检察机关可以建议纪检监察部门或者上级行政执法机关给予相关人员相应的行政处分;如果具有徇私情、私利等情节,可能涉嫌构成徇私舞弊不移交刑事案件罪的,检察机关可以探索建立查处职务犯罪与经济犯罪同步进行的机制。通过查处普通的经济犯罪发现背后的职务犯罪,通过查处职务犯罪发现更多的经济犯罪,无疑是双赢的一个对策。
(三)建立行政执法与检察机关信息共享平台机制
行政执法机关要确立一个内设部门,专门对受理的行政执法案件的查办进展情况进行网上登记,将该登记内容联入刑事司法专门部门信息之中,公安机关也要确立一个内设部门,将接受的行政执法部门移交案件的具体办理情况随时在网上登记。作为国家法律监督的检察机关,应当同时确立一个部门时时监控此信息平台。在此信息平台上,不但要时时监督行政执法机关是否及时移送案件,而且要监督公安机关在查办此类案件中是否存在推诿、拖办,是否及时立案、侦查等。在此基础上,建立一个行政执法与刑事司法信息共享的平台。刑事司法机关可以随时在网上发现可能涉嫌犯罪的行政执法案件并要求移送,行政执法部门对在工作中认识不清的问题也可以随时在网上提出,请求刑事司法机关的法律支持。这样,就将事后发现、事后移送变成了随时发现、随时移送,实现了事后监督与过程监督的兼顾。无论刑事案件的移送率,还是刑事案件的质量都得到了有效的提高。同时,在此基础上,还可以进一步扩大信息平台的信息含量,建立跨行业的信息监控平台,那么对于行政执法案件,就可以进行综合分析,可能发现跨行业的涉嫌犯罪的经济案件,打击的力度将会进一步加大。
(四)检察机关牵头,建立定期与不定期的联席工作制度
根据行政执法案件办案程序和查处案件的实际情况等特点,可以由检察机关牵头,建立公、检与行政执法机关定期与不定期的联席工作制度,以利于相互之间及时通报,反馈情况,加强配合,对行政执法案件发案、查处等新情况,依法加以认真分析解决。通过建立定期联席工作制度,以解决相关行政执法机关所管辖内的违法犯罪案件突出的问题,分析违法犯罪案件的发案规律和原因,研究相应对策,扼制与预防犯罪。建立不定期联席工作制度,解决行政执法机关和公安机关在查处个案过程中,遇到的对案件罪与非罪等方面棘手问题,各方依据法律法规和司法解释,对个案的违法犯罪事实进行“会诊”分析,以确保查处的违法犯罪案件的法律效果和社会效果。在联席工作过程中,共同探索制定简单可行的操作办法,使两机关三部门切实依法各司其职,相互配合,有效制约,共同履行法律赋予的职责,在贯彻统一执法思想的前提下,在现有法律的框架内,建立和完善相互配合和监督机制。同时,由检察机关牵头,加强对行政执法部门人员的法律知识培训,使他们能从构成犯罪的法定条件角度自觉审视行政违法案件罪与非罪的界限,减少向公安机关移送案件的盲目性。
(五)强化人民检察院法律监督职能,设置完备的法律保障体系
人民检察院与行政执法机关之间应当加强联系和配合,共建法律监督协作程序。首先,确立案件并行移送制度。行政执法机关向公安機关移送涉嫌犯罪案件的时候,统一制作一式三联的涉嫌犯罪案件移送书,第一联存档,第二联送达公安机关,第三联送达人民检察院侦查监督处(科)备案,使人民检察院有针对性地开展立案监督工作。其次,建立定期通报制度。通过定期召开联席会议、座谈会等有效形式,行政执法机关通报行政处罚案件情况,人民检察院通报办理的立案监督案件情况,营造相互支持、相互制约的良性机制。再次,赋予人民检察院一定的实体处分权,明确其效力地位。人民检察院发现行政执法机关存在应当移送涉嫌犯罪案件而不移送或者以行政处罚代替刑事追究等情形的,应当向行政执法机关提出检察意见,同时抄报监察机关或上级行政执法机关,行政执法机关应当限期整改,并将纠正情况及时反馈给人民检察院。同时,检察机关还可以要求公安机关、法院和行政机关将有关行政执法案件备案于检察院,以利于检察机关对行政执法案件的监督。地方政府部门要鼓励检察机关充分发挥其侦查监督作用,鼓励检察机关“敢于监督、愿意监督、善于监督”。对于检察机关在对行政执法部门行使立案监督权过程中遇到的棘手问题,可以提交上级检察机关来处理,充分发挥其立案监督的职能作用。
行政机关移送的刑事案件往往都是涉及民生、经济、环境等方面的重大案件,对于百姓的安居乐业、国民经济的健康发展都有一定的影响。在当前党中央提出构建和谐社会的前提下,及时有效地处理上述案件,对于整个社会的稳定具有重要意义。作为维稳促发展前沿的检察机关,在这过程中的作用尤为突出,充分发挥其检察监督职能,将行政执法及刑事司法相衔接,将疑难问题解决在最初阶段,保证行政机关移送的刑事案件在最短的时间内得以有效的处理,对我国和谐社会的建设具有深远影响。
参考文献:
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[5]杨蕾.对“以罚代刑”现象的反思.网文.
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