篇一：社区治理是城市化发展
公共管理??????????????????????????????????中共南京市委党校学报????????????????????????????????2010年第2期近年来我国城市化进程中的社区治理问题研究评述??张??晨??王生坤??张??欢(苏州大学中国特色城镇化研究中心??江苏??苏州??215021)[摘??要]我国自20世纪80年代末开始研究社区治理问题至今,经历了两个历史阶段:理论引进与中国化时期和在城市化进程背景下进行的理论创新。虽然对社区治理理论的研究已经逐渐走向实际,但仍显不足,特别是对当今城市化浪潮中不断产生的??过渡型社区
治理问题的研究关注不够,理论上有着巨大的真空,因此对由失地农民安置小区特别是其中聚集大量农村向城市转移的流动人口构成的??过渡型社区
治理问题更要关注。而这将是我国社区治理问题研究的新起点和创新点。[关键词]城市化;社区治理;治理结构;??边缘社区
;??过渡型社区
[中图分类号]D63????????[文献标识码]A????????[文章编号]1672-1071(2010)02-0078-05????自20世纪80年代中期起,我国开始了城市社区管理新模式的研究与探索。随着城市化地不断推进,城市化化水平不断提高,城市规模不断扩大,社区治理成为当前政治学、社会学、公共管理学、市政学等学科领域的专家学者广泛关注的热点问题,各类学术研究成果层出不穷,从各自学科角度提出了诸多具有建设性意义的构想。一、社区、社区治理概念与城市社区治理结构社区原是社会学的一个基本概念,德国社会学家F.滕尼斯首创。自20世纪30年代由以费孝通为首的燕京大学的学生从英文Community翻译过来到现在,其含义已经发生了很大变化,对其定义已达100多种。无论如何定义,无非通过对其形态、特征的描述来界定。简言之,社区就是由一个相对稳定、相对独立的地理空间,一定数量的人口、心理和文化上的认同感及社区中人们的各种社会活动及其互动关系。??[1]在我国当前,社区的概念似乎更是一个典型的建构性概念,而不是一个单纯的学术上的概念,是一个政府试图建构的、以一定地域为基础的社会实体或社会单元。这一点可以从社区一词在我国的兴起中看出来。1991年民政部指出基层组织建设应着重抓好??社区建设
,此后民政部在全国设立26个??城市社区建设实验区
,推动了社区一词的普及,及至党的??十六大
报告中提出:??完善城市居民自治,建设管理有序、文明祥和的新型社区
,社区才算真正进入学术研究的焦点并成为大众流行词汇。在这个过程中,政府主导了社区概念的传播,也正是如此,社区概念自其普及之初就已经脱离了纯粹的学术话语,指向了一定的行政辖区。目前对于社区的理解主要有两大类,其一是将社区理解为居委会或调整后的居委会辖区;其二是将社区理解为街道办事区辖区,相当于某些学者指称的??街区
的概念。[2]在这种理解之下,社区具有了明显的行政边界,对于[基金项目]国家社科基金青年项目??城市化进程中?过渡型社区#治理问题研究
(09CZZ007)的阶段性成果;苏州大学??211工程
三期重点学科建设项目??生态型区域(苏南)经济与社会治理研究
资助。[收稿日期]2010-01-29[作者简况]张??晨(1976-),男,江苏扬州人,教育部人文社会科学重点研究基地???苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员,苏州大学政治与公共管理学院讲师,博士研究生,研究方向:社区治理、政治社会学。!78!
公共管理??????????????????????????????????中共南京市委党校学报????????????????????????????????2010年第2期社区的关注很快就转变为对社区管理的关注,强调的是政府对于社区的管理行为。随着全球治理理论的丰富和盛行,社区管理理论也由传统的侧重行政管理到侧重治理的转变,在实践话语的使用上,社区管理更多地被社区治理替代。所谓社区治理一般理解为:??在一定区域范围内,政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动
这就要求政府和社区组织、社区公民与共同承担社区建设、管理、发展的责任,负责任的政府与有责任感的公民以及社区组织在社区治理中具有同等重要的地位,共同构成社区治理的主体。社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。对此埃莉诺!奥斯特罗姆在谈及社区治理时论述道:??社区治理通过借助既不同于国家,也不同于市场的制度安排,可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。
这里??成功地实现开发和调适
即是社区治理的目标,一种建立在??善治
基础之上的目标,为了达到??善治
的目标,围绕如何实现??善治
,不同学科的学者从不同视角提出了各自的构想:政治学者主要运用国家与社会关系的相关理论,从社区的权力结构来分析政府与社区之间的关系,[4][3]讨论如何进行社区管理体制的创新,以实现善治的理想目标,进而通过构建国家与社会之间的良性互动关系,促进公民社会的成长和社区自治空间的扩展,[5]主张给予社区更多的自主权;社会学者则侧重于运用社会结构和社区组织的视角,从社区内部居民之间和利益群体之间关系的分化与整合,来分析如何促进社区意识和社区归属感的形成,探讨社区情感在现代社会的表现形态和实现途径,如何促进社区社会资本的培育,主张通过社区居民间的互动来增进了解和相互信任,促进合作,从而促进社区和谐;公共管理学者则从公共治理的角度,主张从行政体制、居民委员会、NGO的功能发挥等方面发挥社区治理的综合效用。在充分调查中国城市社区治理实践现状的基础上,学术界发现实践中存在不同的社区治理结构,从而引发了对于不同治理结构治理绩效的拷问,学者们普遍认为要想研究不同治理结构的绩效首先需要区分不同治理结构,要实现社区治理结构的类型化。南京大学魏姝教授从??治理网络扩展的方向和范围??协作的形式
两个变量出发区分了传统型社区、协作型社区和行政化社区三种不同的社区治理结构,[6]%具有一定的代表性。表1??当代中国城市社区治理结构的三种典型类型传统型社区治理网络的扩展协作的主要形式典型个案驻区单位非正式关系南京市苏州路社区天津新村社区协作型社区NGO(业主委员会)协商或协调南京九龙新寓社区上海华山社区行政化社区社区工作站NGO(业主委员会)协商深圳彩虹社区数据来源:魏姝.中国城市社区治理结构类型化研究[J].南京大学学报,2008,(4).????二、城市化进程的加速对社区治理的挑战与社区治理论域的开拓社区治理理论的研究在中国兴起至今,主要经历了两个阶段,各个阶段表现了不同的特点:第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期,这个时期对治理理论的研究主要集中在对城市中原有社区在从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索,找寻适应市场经济要求的治理方式。这个阶段在理论上主要是对西方社区治理理论的介绍和引进并不断地中国化的过程,同时结合中国改革实际,特别是行政体制改革,围绕市场经济体制的构建和完善,探讨社会管理体制从单位制向社区制的转型,倡导社区管理从计划经济时期传统的行政主导型向混合型方向发展,主张??政!79!
公共管理??????????????????????????????????中共南京市委党校学报????????????????????????????????2010年第2期社分离
,转变街区政府职能,不断扩大社区自主权。第二个阶段,从20世纪90年代后期到现在,随着市场经济的不断发展,各项改革的不断推进,特别是由工业化带动的新一轮城市化浪潮,使得各地区的新社区不断出现和整合,无论是规模还是数量都是惊人的,人口流动的频繁和数量的庞大给社区治理提出了新的挑战。越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究,首先便表现在理论上的相互借鉴和融合,学者们不再囿于自身学科领域,而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方,毕竟中国的社区治理在历史、文化、政策、时代发展等诸多因素作用下纷繁复杂程度远远超过西方国家,现有理论总是无法完全与中国的实际吻合,既有的解释框架往往不足以满足现实的应对。而本土社区治理理论创新刚刚起步,理论往往滞后于实践的发展,而实践自身的解答又很难提升其普适价值。因此,对于正处于城市化和社会转型关键时期的我国来说,社区治理的理论和实践尚有很大的挖掘空间。近年来,一些学者超越原有的研究视野,开始关注城市社区治理中的??边缘社区
的治理问题,为具有中国特色的社区治理理论研究和创新提供了新的视角。今天的中国,任何一个兴起城市化浪潮的地方都必然伴随着两种现象:一是大量的失地农民出现,农村社区向城市社区转型,但转型社区的社区治理比城市原有社区和??精英社区
更加复杂和困难;二是大量农村剩余劳动力涌向城市,给城市社区管理带来新的挑战。因此,城市化背景下中国特色社区治理的研究方向和领域将会发生很大的变化。这种转向就是??边缘社区
研究的兴起,所谓??边缘社区
顾名思义就是一种介于城市社区和农村社区之间的社区,这类社区既不同于现代城市社区也不同于传统农村社区,是在我国城市化进程中出现的一类正在演变中的社区。??边缘社区
的前途应该是走向成熟的城市社区,但是如果这种转型不成功,无法回到农村的??边缘社区
就有可能沦为贫民窟,正是出于对这个问题的担心,学界广泛开展了关于??边缘社区
的研究。在城市化进程中的??边缘社区
!80!&以不同的形式存在。如??超级村庄
、??城中村
、城乡结合部社区等。折晓叶和陈婴婴用??村社区
来指称??超级村庄
,认为??超级村庄
是乡村内部产生的一张非农经济社区。??超级村庄
具有共同的地域和明确的边界的特点,在价值观和认同感方面具有趋同性。但是村庄由于经济发达而使其基础设施建设和外表建筑带有许多城市特色,是一种散布在乡村的??城市
居民点,亦可称为乡间??城市型
村庄。[7]关于城中村的研究文献,目前可谓汗牛充栋,其中比较著名的有李培林?村落的终结(和蓝宇蕴?都市里的村庄(。这两本著作都是在对广州??城中村
的调查基础上写作的,其研究路径一脉相承。在对??城中村
的研究中,李培林特别指出:??第一,村落的终结和农民的终结不是完全同一的过程,不是非农化、工业化和户籍改革就能解决的,村落的终结更加艰难,更加漫长,一蹴而就的结果往往是造成社会的断裂。第二,村落的终结必然伴随产权的变动和社会网络的重组,其间必然伴随着激烈的利益和价值冲突,需要建立一种超越??零和博弈
的新的合作和整合机制。第三,村落组织的传统本土资源,并不完全是现代性的对立面,它也可以融入或被用来构建现代化的新传统,在所有被视为对立两级的中间,都存在连续谱的过渡和多样性。第四,?城中村#在城市化过程中具有双重的功能,它既是城市异质的边缘,也是替代贫民窟而成为农民工融入城市并转变成新市民的摇篮和桥板。第五,城中村的研究,为我们最终揭示从村落非农化、工业化、去工业化到城市化和村落终结的变迁逻辑,提供了可能。
[8]而蓝宇蕴的著作则主要注重??城中村
的社会层面和本土资源,提出了??都市村社共同体
这一概念来阐释??城中村
存在、发展的特定逻辑,指出政府合理的制度供给在??城中村
发展中的作用。[9]城乡结合部社区是处于城市建成区周边地带的农村社区,兼有城乡生活方式的特征,因而不同于一般概念中的郊区或农村。周大鸣等认为???城乡结合部社区#是指介于城乡之间的第三种社区类型
。对于这类社区的研究主要集中于土地问题、社区安全和社区建设等。
公共管理??????????????????????????????????中共南京市委党校学报????????????????????????????????2010年第2期目前国内社会学界对于各类??边缘社区
的研究已经是比较充分的,既有宏观层面的探讨,也有微观层面的观察,但是从政治学、公共管理学角度出发进行研究的作品尚不多见。并且研究的重点在??边缘社区
本身,对于生活在??边缘社区
当中的人及其生存状态的考察尚嫌薄弱,更缺乏将生活在该类社区中的居民和社区治理联系起来的研究,忽视了??边缘社区
中社会整合和社区治理的之间的联系。与此同时,随着农村经济的发展和新农村建设的展开,有关农村问题的研究论域从侧重于村民自治扩展到农村社区治理问题上来,从关注单个的选举事件转移到关注整个农村治理的过程中,由此农村社区治理成为社区治理研究的另一个支点。尤其是小城镇建设及集体农庄的建设更需要农村社区治理理论的指导,这方面的研究也刚刚起步。三、城市化背景下社区治理问题研究的困境如前所述,当前的国内学界,学者们开始从原来的单纯的城市社区治理研究转向在城市化背景下的社区治理研究,这将意味着,研究范围的扩大,同时与实际将更加贴切。然而,从所能搜集到的诸多文献来看,目前的理论研究仍然存在诸多局限,表现在:(一)尽管关注社区治理的学科越来越多,但相互间的整合度仍然不高。中国的社区治理问题十分复杂,不是某一个学科所能解决的,也不是一两门学科的综合就可以实现的,中国社会转型的复杂性很多就浓缩在一个社区治理之中,这就要求在鼓励更多不同学科背景的学者参与其中,同时加强各学科间的交流,尤其是政治学、公共管理学和社会学之间要加强整合。(二)随着城市化进程的加快,社区治理问题层出不穷,快速变化的实践对社区治理理论研究提出了更高的要求,但是理论界并没有对此作出积极回应,社区治理理论的创新程度不高。研究缺乏具有说服力的理论范式,不像农村研究那样充满争论;更有甚者一些学者人云亦云不注重实际的调查研究,理论显得空洞缺乏说服力。一些学者虽有理论创见,但实践与理论的脱离局限了自己的视域,难免出现纰漏,不免有些遗憾。(三)实践中的二元分割,影响了理论研究中的思维习惯。有的学者就城市论城市,就农村论农村,没有意识到固有的城乡二元结构始终在影响着自己的思维,我们注意到,随着经济的不断发展,国家政策的不断出新,城乡二元结构处在不断的消解进程中。随着大量的人员流动不断冲击着传统的社会结构,如今的一些社区,特别是中小城市社区已经成为农民的社区了。而大城市中,失地农民、农民工已经成为一个不可忽视的群体,如果理论界也在边缘化这样的群体,那么将无益于正确理解社区治理过程,对于理论的创新同样不利。所以,打破固有观念的束缚,通盘考虑,具有前瞻性的判断才能在真正意义上理解社区。(四)目前的社区研究中,几乎都预设了一个前提,即社区已经形成,主要是社区治理方面存在问题,其他基本符合现代社区要求。所以,很多学者都把注意点集中到从政府、居委会、社团等组织能力发挥上,而忽视了我国社区本身也是一个渐进发展的过程。就社区治理而言,城市社区、农村社区和??边缘社区
,这三种社区形态的每一种社区内部也都分别存在不同层次的内部整合和变迁发展问题,只有将其从历时态和共时态进行综合立体的考察,才能真正提出有实践意义的思考。四、城市化背景下社区治理问题研究的展望毫无疑问,跨学科、多元化方法的运用来综合研究社区治理问题将是大势所趋,此外,相关研究将更加注重实际和实效,与时俱进更显重要。基于现有文献的分析以及结合实地初步调研,我们发现,当前对于各类??边缘社区
的研究已日趋成熟,但是对于??边缘社区
中的城中村、超级村庄之外的另一类广泛存在的新型??边缘社区
???城市边缘的大规模拆迁安置小区相关问题的研究,尚嫌薄弱。我们认为,在中国政府主导型的城市化进程中,这一类社区将会越来越多的出现,实际上提出了有别于现有农村社区的城市化转型和城中村改造的新问题,因而对这类社区的研究势必将是整个??边缘社区
研究的新领域。为了和原有类型的??边缘社区
作一个区分,我们将这类社区称为??过渡型社区
。所谓??过渡型社区
强调的是这类社区的过渡性特征,是中国特色!81!
公共管理??????????????????????????????????中共南京市委党校学报????????????????????????????????2010年第2期城市化进程中社区变迁的一种过渡形态,这类社区既包含着城市社区的特点,又或多或少的、顽强地保存着农村社区的精神,在这类社区中农民完成了最初的市民化训练,却又经历着由??规划的变迁
所带来的剧烈的心理和生活方式的冲击。我们发现,目前对于此类社区的研究仍局限于失地农民市民化和治理缺失的层面上,而现实中,随着城市工业化的加速推进,这些拆迁安置小区由于距离工业区较近、交通便利、出租和转让成本也较低廉,吸引了大量外来务工人员和流动人口入住,也使得??过渡型社区
的性质事实上成为了某种意义上的由失地农民和外来人口共享的??移民社区
。人口性质的复杂化,使得该类社区的建设和治理面临不同于以往城市或农村社区治理的全新挑战。尤其是社区中的失地农民(原住民)市民化和外来人口的社会整合与社区融入问题,成为??过渡型社区
建设和治理需要同时面对的两大核心问题。这个问题如果解决不好,不仅影响城市化发展的步伐,而且还会影响经济的健康发展,同时还会导致众多社会不稳定因素的产生,最终影响当前社会主义和谐社会的建设。所以,理论界除了继续探索已经成形的城市街道社区和农村村落社区形态的治理问题外,还要更加重视这类尚在形成过渡过程中、不具稳定形态的??过渡型社区
治理问题。社区本身情况越复杂,给社区治理带来的挑战就越大,首先要从对社区本身生存状态的研究,然后在此基础上,提出具有建设性的建议来,从而为构建社会主义和谐新社区和社会主义和谐社会提供新的理论指导。)注释:%参见贾西津、张宝峰、王振海的相关研究。&这里的精英社区主要是以中产阶层及以上居民为主体的中高档小区组成的社区。)无论是原住民还是外来流动人口相对于传统社区来讲都是??移民
,因此,可以将这一群体组成的社区定义为??移民社区
。参考文献:[1]娄成武.孙萍.社区管理[M].北京:高等教育出版社,2003.[2]何艳玲.都市街区中的国家与社会:乐街调查[M].北京:社会科学文献出版社,2007.[3]魏娜.我国城市社区治理模式:发展与制度创新[J].中国人民大学学报,2003,(1).[4]埃莉诺!奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海:上海三联书店,2000.[5]熊琴.城市社区管理问题研究综述[J].城市管理,2006,(8).[6]魏姝.中国城市社区治理结构类型化研究[J].南京大学学报,2008,(4).[7]折晓叶,陈婴婴.社区的实践:??超级村庄
的发展历程[M].杭州:浙江人民出版社,2000.[8]李培林.村落的终结[M].北京:商务印书馆,2004.[9]蓝宇蕴.都市里的村庄[M].北京:三联书店,2005.(责任编辑:陈??华)!82!
篇二：社区治理是城市化发展
城市社区治理的困境及其对策
随着城市化进程的快速推进，以社区为代表的基层单位日益承担起居民日常活动的社会空间。本文以我国大陆的城市社区为研究对象，从政府、社区居民、社会公共组织在社区公共治理中发挥的作用入手，来考察当前公共治理在城市社区的存在的问题;最后再从政府、社区居民、社会组织三方面入手，就如何解决当前制约公共治理发展提出可行性对策及建议，希望借此为社区建设或者社区公共治理方面的实证研究提供借鉴。本文主要包含：一：本文选题意义及可能的创新与不足。.二：列举城市社区、城市社区公共治理等概念。三：我国城市社区公共治理存在问题及原因分析。四：完善城市社区治理的对策。
一、选题的意义及可能的创新与不足
1、选题的意义
城市社区公共治理的根本问题就是要切实推进城市社区治理体系的转换，就是要建立由单一行政管理模式向政府和社区组织、各种非政府组织积极互动的良性治理结构。而这种体制转换的实质，是政府权力与公民权利相互依赖的转型，是坚持以人为本的精神、努力构建和谐社会、全面推进小康社会建设的需要。为此，我国要建立政府依法行政和社会各个非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架。党和政府必须以切实推进政府职能的转变和自身创新为先导，以培育和壮大城市社区自治能力、各种非政府组织积极参与的治理格局为前提条件，最终实现城市社区健全的政府管理体制和法语完善的社区自治体系的完美结合。通过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过全面整合的各种组织和社会协作，以达到有效的管理城市社区的目的。
2、可能的创新与不足
从理论上来看，城市社区治理在一定程度上还处于实践摸索阶段，还没有抽象出一定的理论，本文在梳理城市社区治理模式的过程中对其制约要素进行了分析，有利于对其理论的完善以及分析，同时“合作均衡型”社区治理实践，在一定程度和理念上融合了“政府主导”“社区自治”等社区治理模式的合理的一面。在实践上，一方面研究城市社区治理模式能够更好地推进城市发展，迎合不同层次不同领域的居民的利益需求，对于推进社会主义和谐社会具有重要意义，另一方面合理的城市社区治理模式有利于减轻政府负担，转变政府职能，把不该由政府管理的事项转移出去，改由政府管理的事情切实管理好，从而更好地使资源达到最优化配制。加强对城市社区治理问题的研究，是落实民生问题的一个表现形式，有利于让和谐社会的成果由广大民众来分享。本文以城市社区治理为研究对象，其核心在于对影响社区治理的变量进行探析，这是本文的创新之处。现有的研究成果局限在对整体模式的探索以及对城市社区治理的实践进行概括抽象，这为研究社区治理增添了新的土壤。本文的主要不足与难点在于对有些的理论的应运上还不够完备，对一些理论的解释还不透彻，同时在社区实践的总结抽象上表达的还不能够具体。还有待于进一步的研究和实践。
二、城市社区治理的相关概念
1城市社区
社区作为一个社会实体，可以划分为不同的类型。社区的多样化是以经济结构、人口密度和人口聚集规模作为多元标准，然而把社区划分为城市社区、城镇社区和农村社区，这是社区研究中最基本、最主要的分类方法。城市社区的主要特点主要是人口集中、商品经济发达、密度大、经济活动复杂、社会结构复杂、社会生活设施完备、社会流动大、精神文化生活丰富和社会生
活的节奏快。自20世纪80年代中期以来，越来越多的学科科学者开始研究城市社区。张鸿雁(2000)对城市社区下了定义，“城市社区建设是由建筑结合起来的并由居住关系构成的现实社会的社会空间发展过程”①。“城市社区是人类社会另一大基本的社区类型。城市社区是指以从事工商业及其它非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规模的地区性社会生活共同体。”①目前大多人的观念，城市社区指的是城市在一定生活空间的居民所形成的以区域为纽带的社会共同体。城市社区是城市社会赖以存在和发展的重要基础，是城市社会的细胞，简单的说也是一个社会的简单缩影，社区的发展状况再一定程度上标志着这一城市的现代文明程度、社会的进步程度和人们的生活质量。随着我国政治经济体制改革的不断深入和城市化进程的不断加速，城市社区在社会发展和现代化建设的地位和作用越来越重要，所以城市社区治理已经成为中国社会发展的一个战略性问题。
①马克思、恩格斯:《神圣家族》(1844年)，《马克思恩格斯全集》(第2卷)仁M]，北京:人民出版
社，19651042城市社区公共治理
社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。另外，社区公共治理是治理理论在社区公共领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。因此城市社区公共治理是指在城市社区范围内政府、社区组织、社区单位、非营利组织、社区成员共同管理社区公共事务的活动总称。
三、我国城市社区治理存在问题及原因分析
3.1我国城市社区治理存在的问题
第一，社区治理主体的单一性。政府组织成为社区唯一主体，过度干预社区的管理，没有走出大政府的思路，依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，其特征表现为行政主导，政府作为单一中心独挑重任。社区自治组织居民委员会成为基层政权或派出机构的附属物,，使居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作任务，并成为政府部门的操作层、落实层，这种社区组织行政化问题，不利于提升居民对社区的认同感、归属感和社区居委会的威信，同时政府财政拮据也是影响社区公共治理发展的重要因素。
第二，法律滞后使得社区各类组织之间的权利界线变得模糊。法律是公共管理的最高准则，必须在法律划定的范围内进行社区各类组织的活动。如果法律没有清楚地划定社区组织和居民之间的权利界线，就比较容易引发争议，使得社区管理的效率低下。如果法律的规定得不到遵守，城市基层管理体制的转型也同样得不到实现。目前涉及城市社区的法律有1954年制定的《城市街道办事处组织条例》和1990年颁布实施的《居委会组织法》。由于相关法律制定时间较早，所以这两部法律已不能适应社会发展的需要。例如对居委会产生、结构、功能、组织、范围等方面的规定就与当前社区建设的要求存在很大差距，也就是说现在的社区
建设已经突破了法律所调控的范围。关于街道办事处与居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的执行。街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将所管辖的社区改造成为自己工作的机构，社区成了街道办事处的“派出机关”，两者形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，例如物业管理、业主委员会和社区志愿者服务等与街道和社区之间的关系，也缺少法律上的制约。因此而引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，在一定程度上影响了高效而协调的社区治理机制的形成。①
第三，辖区居民的参与程度不高导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有了解了辖区居民真正需要什么，才能更好的开展工作。社区管理机构如果不了解辖区居民的实际需要，工作就会事倍功半，费力也不讨好。所以新型的城市基层管理体制必须得让辖区居民广泛的参与，建立起管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的实际情况并不理想，辖区居民参与程度不大，参与机制也很不完善。一方面，社区管理机构提供的让辖区居民参与的事项太少，居民极少涉及到社区公共权力的运作当中来，居民对其参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，缺乏居民参与的渠道。常常是社区管理机构认为有必要了，就召集辖区居民来开会，或者政府有关部门提出了相应的要求，街道办事处和社区才会赶快组织居民进行工作的安排。即便是成立了居民代表大会的社区，什么时候开会或者需要讨论的主题也都是社区来定，居民代表也只有听的份。居民参与社区事务缺乏一套详细而规范的程序或规定作为支撑，具有较大的随意性。所以，居民没有参与到社区建设的积极性，居民参与的缺失也影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。
①盛云、徐雪梅《我国城市社区治理问题的系统探讨》财经问题研究第六期2009年6月
第四，社区民间组织发育迟缓。国外社区中不管是人员还是资金都有民间组织的介入，例如志愿者服务。而我国社区几乎还是政府的基层组织，民间组织很少参与到社区建设中去。
第五，社区建设投资机制不健全。社区建设过程中缺少长效资金投入机制，并且投入力度也不够。一些城市社区建设尚未正式列入财政预算，即使已经列入，财政投入力度也不够。另外，各职能部门在社区建设方面的资金投入往往根据本部门或本系统的需要，资金使用分散而且管理
不规范，因为没有制度化，所以综合效益没有明显成效。而且筹资渠道狭窄，资金来源不足。除了政府的专项投入以外，社区自筹资金能力差，缺乏一套自筹资金的机制与途径。社区建设过度依赖政府投资，势必会导致行政全能主义的趋向，社区自治的实现更加困难。
3.2我国城市社区治理存在问题的原因分析
从我国社区建设实践和理论探索以来，新的社区治理的框架逐步形成，合理
设置城市社区规模，初步构筑了以社区为主的新型社会管理体系；发展社区服务，初步构筑起以社会救助为基础的社区公共服务体系；培育社区干部，初步建设了
一支中国特色的社区工作者队伍；推进社区居民自治，初步形成了社区党组织领
导的较有活力的居民自治机制。然而与以城市居委会为内核的城市社区自治还存
在一定的差距。
第一.社区治理的各个主体之间缺乏一定的合作与沟通机制
社区主体多样性体现在并不是政府是社区治理的主体，而市场组织、自治组织和民间组织都是被管理的客体，它强调参与治理的各个要素要互为平等，强调主体平等性，也就是说不是只有一个权力中心和责任主体，而是表现为多个中心的体制。有学者指出用“治理中的主体间性”来平衡社区治理主体之间的关系。而“治理中的主体间性”指的是社区治理中的多个主体在治理中的相互关怀、相互协调以及相互交换资源并且通过合作来达到社区治理目标的理念。
第二.城市社区治理的相关法律法规不够健全
一方面是社区治理过程中法制建设存在问题。由于相关法律制定的时间比较早，所以很多已经不适应当今社会发展，存在严重的滞后性。例如目前社会流动人口大幅增加，流动速度也较快，如果按原来的《居委会组织法》规定居委会管理是以户籍为基础，无疑会把很多外来人员拒之门外。而且立法有些不全面。例如在全国整体范围内还没有一套社区服务法律;社区管理也缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制执行;社区工作立法也是空白，直接影响了社区干部培训和工作稳定开展。①另一方面是社区治理过程中存在的法律问题。街道办事处和政府职能部门派出机构之间的职责不清问题导致街道办事处在行政管理过程中不能有效的开展工作。从《街道办事处组织条例》和“相关法”有关条文的规定来看，街道办事处和政府职能部门派出机构有很多重合的职责，所以界限模糊，这就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了制度上的漏洞。
①吴开松，刘国旗，杨照东.《城市社区管理》北京:科学出版社，2006.66一6第三.城市社区管理机制依旧没有理清权责关系
城市社区建设有关规章明确了“条块结合，以块为主”的管理原则，并且规定了街道办办事处拥有街区综合协调的权利，但是没有明确相应的保障措施，这些职能部门的业绩还是由区主管部门负责。因此，街道的协调权往往落空。而且区的各个委办局虽然与办事处平级，但都自视身份高，也经常向办事处分摊任务。另一方面，有关考核制度要求街道办事处为辖区所有公共事务负主要责任，致使相关职能部门把本应该自己承担的事务都推卸到街道办事处身上。所以，街道办在行政职能膨胀和政绩考核的压力下，以及受编制和经费限制的情况下，不得不把急剧膨胀的事务转嫁给社区，这样社区的自治根本不能有效的得到实施。
第四.社区干部队伍及工作人员整体水平有待提高
社区管理干部对推动社区建设和发展发挥着重要的决策和组织的作用，所以应该对社区干部进行培训或者考核进行准入。而现阶段我国社区干部队伍存在一定的问题，主要是因为社区干部工作待遇严重偏低，而且社区干部队伍的准入机制不健全。
5完善城市社区公共治理的对策
妥善解决上述问题，是城市社区治理工作的必然要求。我认为，在社区治理过程中，应着重从如下几个方面入手:5.1深化社区体制改革
深化社区体制改革的重点是认真转变职能，真正做到“小政府、大社会”，进一步理清和街道办事处职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规的授权，确立街道办事处对辖区治理负总责的地位;另一方面要从深化“服务”入手，充分调动辖区居民和非政府组织开展社区工作的积极性，使街道办事处对社区是工作上的指导和监督、资金上的支持和政策上的引导。尤其要彻底废除街道办事处随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与社区之间的指导与被指导关系真正落到实处。
5.1.1转变政府职能
要进行社区治理首先就是要转变政府职能。转变职能部门以及街道办事处的职能，只有这样才能从根本上消除“下改上不改”的现象，社区治理才能取得成效。就马村街道办事处的工作实践来看，各个职能部门还是把街道办事处看做是自己的下一级政府，想方设法的推卸责任但是却要揽权①。而街道办事处自己的人员配置都有限，最后就把工作又压给社区。所以社区治理的头等大事就是政府部门职能转变，这也是最关键、最困难的一环。
5.1.2建立“权随责走，费随事转”的模式
在下放工作职能的同时，要明确社区工作经费拨付标准，社区为有关职能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。总的看来，权随责走，费随事转存在四种方式:一是政府部门只出人不出钱，政府部门向社区派驻人员完成部门职能。二是政府部门只出钱不出人，政府部门筹资向社区居委会“购买服务”，社区居委会招聘人员完成。三是政府部门向社区居委会放权，社区居完善城市社区治理的对策委会自主管理和自我服务。例如社区环卫实行“管干分离”，社区环卫运作与市环卫所脱钩，市环卫所赋予社区环卫费收取使用权，社区居委会负责社区环
境卫生和基础设施维护事务。四是政府部门既出钱又出人，对业务性、技术性较强的事务在费随事转的同时，因岗设人，由政府部门安排人员完成。如人口与计划生育局、劳动和社会保障局分别招聘计生专干、社保专干完成相关事务，社区居委会予以协助。①
①韩了荣，连玉明.《中国社区发展模式:服务型社区》.北京:时代经济出版社，2005.129一1435.2明确社区自治的法律地位
社区具有自治权必须要有法律的依托，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保障社区治理的完整性。
5.2.1切实落实社区自治组织的自治权
要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权;社区自治章程和居民公约的制定权;对不合理的行政事务摊派的拒绝权;自主的社区人事管理权;自主的社区公共财政权;建立自下而上的对政府公共事务决策和执行的监督权等等。
5.2.2理顺社区与社区治理主体的关系
(1)理顺政府与社区的关系。坚持政府与社区之间的指导与被指导关系，逐步消除实际存在着的领导与被领导的关系;政府应依法加强对社区自治的指导，但必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实;社区有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区治理的必要条件。②(2)理顺社区党组织与社区自治体的关系。在我国，社区自治离不开党的领导。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治。(3)社区与社区居民的关系。社区
是为辖区居民服务的组织，其组成应该是一群活跃于社区的社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。
②蔡同直，《长沙市新型社区管理模式构建对策研究》，国防科学技术人学硕士学位论文2005.3努力构建社区居民参与平台
社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅直接影响着居民参与的强弱。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，大都彼此不认识。人文环境的陌生使居民的社区归属感弱化。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够得到释放。构建居民社区参与平台应以居民代表会议和户代表会议等法定性平台为主，同时也可以组织一些集体参与的活动来调动大家的积极性。居民利益社区化是以街居社区整合城市居民。当社区工作与居民切身利益联系紧密时，居民的生活重心就会转向社区，同时也会积极参与到社区建设中来。因此应当加强居民与社区之间的利益关系，调动居民参与社区事务的积极性。
5.4积极培育和发展社区服务民间部门
随着社会主义市场经济体制的建立和行政管理体制改革的不断深入，政府职能回归、提高效率步伐逐步加快，民间组织在社会事务管理、社会公益事业，尤其是在社区建设方面的作用日益显现。
5.4.1推动社区民间组织多样化发展①
现在人们的生活质量越来越高，也越来越重视业余生活。社区应该根据辖区的具体情况组织丰富多彩的文化活动，让居民积极的参与其中。如社区老年大学、健身武术队、老年文艺表演队等。社区根据居民的需要开办组织为居民提供各种义务服务。例如社区法律援助中心、社区妇女儿童保护协会、社区环境保护协会等甚至为社区老年人，残疾人等特殊群体提供无偿服务和便民服务。
5.4.2促进社区民间组织健康有序发展
社区民间组织的建立要从社区广大居民的客观需求出发，本着自愿举办、总量控制、重点培育的原则，社区要对其监督与管理，让这些民间组织能够健康有序的发展。
5.5组建专业化社区工作者队伍
随着社会经济的不断发展，城市社区的需求也出现了多样化。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需
求。因此，应将社区工作者及相关的社区工作纳入到正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人刁‘投身到城市社区管理。同时要加强社区工作者的学历教育、岗前培训、职业教育和在职培训，使社区工作者队伍尽快专业化。
①李东吕.和谐社会背景下社区治理研究—以鹤壁市少砂I，l路办事处所辖社区为个案
篇三：社区治理是城市化发展
关于城市社会治理的思考
覃国慈
【摘
要】UrbansocialgovernancehasexperiencedanevolutionfromtheWorkingUnitSystemtotheCommunitySystem.Afterthedisadvantagesofthecurrentcitysocialgovernancesystemareanalyzed,themainproblemsofcitysocialgovernancehavebeenrevealed,andonthebaseofwhichthecausestoalltheseproblemsareanalyzedandthewaystoperfectcitysocialgovernancearefinallyprospectedanddiscussed.%城市社会治理体制经历了从单位制到社区制的嬗变。在分析现行城市社会治理体制的弊端后，可以发现当前城市社会治理面临的主要问题，并在此基础上剖析城市社会治理问题的产生原因，找出其完善路径。
【期刊名称】《苏州科技学院学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2015(000)001【总页数】7页(P46-52)
【关键词】城市;社会治理;单位制;社区制
【作
者】覃国慈
【作者单位】湖北省社会科学院
社会学研究所，湖北
武汉43007【正文语种】中
文
【中图分类】C912.81进入新世纪之后，随着城镇化速度的加快，城市人口急剧增加，城市资源凸显紧张、城市公共服务和公共产品供不应求，“城市病”随之出现，严重挑战既有的城市治理格局。于是，学术界开始关注并研究城市社会治理问题。纵观10余年来的已有研究，可谓成功丰硕，但还存在三大不足：一是国外经验推介多，而国内实践探讨少，如国外城市变革与经验
[1]、国外大都市区治理模式介绍
[2]；二是具体问题研究多，而综合性研究少，如城市交通系统优化问题
[3]、城市环境治理
[4]、城市贫困家庭治理
[5]、城市灾害应急管理
[6]；三是微观研究多，而宏观研究少，如城市社区治理
[7]、城市弱势群体研究
[8]。鉴于此，笔者将对我国城市社会治理在体制、规划、资源配置、城镇布局等宏观层面做一个综合型的本土研究，希望对城市社会治理的政策制定提供依据和参考。
经济的高速发展使我国的城市化进入了快车道。截至2010年底，中国城市数量由1978年的193个增加到657个，超过100万人口的城市由29个增加到125个，800万以上人口的城市达到30个，超过1000万人口的城市达到13个，城市群逐步形成
[9]。1980—2011年，大陆城镇人口占全国总人口的比例从19.39%提升到51.27%[10]，城市化率历史性地突破50%大关，标志着中国社会由传统的农村社会转变为城市社会。城市是周围地区的政治、经济和文化中心，在一个处于现代化
变迁的社会中，城市的发展往往会对整个社会现代化产生广泛而深刻的影响。随着城市化进程的加速，城市社会结构发生了深刻变化，利益关系日趋多元，收入差距逐渐拉大，社会矛盾不断凸显，这些问题都寄希望于通过社会治理来解决。城市社会治理是一个以善治为目的的协调与互动过程。在此过程中，城市公共管理权力得以重新配置，公共政策利益相关者之间的博弈与妥协不断展开，政府与社会、公民之间的信赖和合作关系不断强化；通过社会治理，民生得到逐步改善、城市社会逐步安全、稳定、和谐和有序。
(一)改革开放以前的单位制
从1949年中华人民共和国成立时起，我国城市社会形成了“国家—单位—个人”三个层级的纵向治理机制，俗称单位制，即单位成员依赖于单位组织，单位组织成为政府实施社会动员和控制社会的组织手段。在单位制的基本框架内，以政府机关和企事业组织为核心的“单位”始终居于社会的“中心地位”，大量社会事务基本上都由单位自己办理，形成了“单位办社会”的格局。在此种体制下，政府直接承担的社会治理任务并不多，无论是源自国家的资源分配，还是单位内部成员的利益诉求，大部分社会事务都通过“单位”消解了。每个“单位”，无论是企业还是机关、学校，都必须在完成本职工作的同时，处理好本单位内的各种社会事务，尽量不使本单位的事务溢出单位门槛之外。政府的派出机构——街道办事处和居民自治机构——居委会则居于“边缘地位”，只负责管理没有单位归属的人群。在全能性单位制中,国家通过资源垄断控制单位,单位通过资源垄断控制个人,从而形成了单位对国家、个人对单位的依附与庇护关系，压抑了社会自主发展的空间和动力,泯灭了个人的自主意识和创新精神
[11]。
(二)改革开放以后的社区制
改革开放以后，伴随着国家的经济体制改革，个体、私营经济迅速发展，计划经济转变为市场经济，在单位之外出现了庞大的“自由职业者”、“非正规就业群体”以及流动人口，大量“单位人”变成了“社会人”，脱离单位控制的这些人群给城市治理带来极大压力。同时，随着生活方式和价值观念的变化，人们对城市的公共服务、社会治安等方面的要求越来越高，这些问题都需要在基层社区解决，迫使社区成为履行社会职能的新载体。新情况、新问题动摇了昔日的单位制，致使延续了30多年的单位制度开始发生变革，政府的城市治理模式不得不由“单位制”变为“社区制”。“社区制”代替“单位制”就是要把大量的社会管理和社会服务等功能从政府和单位中分离出来后转嫁给社区。社区通过积极开发各种资源，多渠道寻求来自党、政府、社会和个人的支援，来满足社区居民的多元化需求。近些年来，城市掀起了社区建设的高潮。社区作为国家权利外的一种自治力量，为公众参与城市社会治理提供了一个平台，在国家与个人之间搭建了一个互动与联系的中介，帮助解决一些政府解决不了的问题，已经成为城市生活的重要组成部分。
长期以来，中国城市社会治理存在不少问题，政府机关之间职责不清、责权不明，政出多门、条块分割，整体工作效率低。即便是目前正在大力推行的“社区制”,也存在一些弊端。
(一)行政化倾向严重
从实践来看，为解决市场经济兴起和单位制解体后出现的一系列社会问题，政府总是试图将社区建设成为一个城市基层管理单位,并通过社区建设来维护和稳固基层政权。社区的责任和职能被不切实际地夸大,所承担的社会事务越来越多，原本是基层自治组织的社区日益蜕变为一个无所不管的“小而全”的、行政化色彩浓厚的“单位化社区”。社区的行政化倾向，使居民的社区归属感、认同度和参与感大打折扣,制约了社区自治功能的发挥，压缩了民间社会组织的生存空间。
(二)基层权责不对等
在社区行政化倾向严重的情况下，权力和资源由上级政府部门控制，行政事务却不断向基层转移。尽管街道办事处和社区居委会拥有的人力、物力和财力等资源在不断增加，可是工作压力和工作责任的增加比例远远超过前者，导致社区出现责任太大而权力太小的结构性矛盾。这种权责不对等的局面，会使基层社会治理体系失序，会抑制公民社会发育和居民自治能力的培养，也会阻碍社区有效实施社会管理和服务。
(三)机构设置随意
随着社会管理和公共服务事务的不断下移，为了应付考核和承接政府转移的职能，街道办事处和社区居民委员会只好在内部机构中增设相应的科室部门或者建立不同的工作委员会。这种随意设置工作机构的做法，容易使基层治理体制处于混乱或者无序状态。
(四)整体管理无序
尽管社区是居民自治组织，但社区也不能完全脱离政府而处于管理的真空。从名义上来说，民政部门承担着社区的宏观管理职责，可由于民政自身的能力有限，在社区治理方面没有大的作为。其它管理部门都过分强调自身的管理权威、过分关注自身利益，在社区治理过程中相互摩擦、相互制约甚至相互对立。在民政部门社区治理能力弱化的背景下，社区治理没有统一的管理目标、清晰的任务界定和明确的职责分工，往往出现有利的事情大家干，无利可图的事情则无人问津，结果是责、权、利严重脱节，社区治理职能得不到落实，各管理部门在社区治理方面难以形成合力，造成社区整体上管理无序。
联合国人居组织1996年发布的《伊斯坦布尔宣言》强调，“我们的城市必须成为人类能够过上有尊严、健康、安全、幸福和充满希望的美满生活的地方”。事实上，并非城市就能让人们生活得美好，因为自20世纪80年代以来，我国城市化开始
加速发展，城市化在推动我国经济社会高速发展的同时，由于城市人口、社会资源、工业以及交通运输等行业过度集中而带来了严重影响人们生活质量的问题，也由于城市盲目扩张或者过度使用资源而造成大范围的交通问题、环境问题、资源利用问题以及人与人之间社会关系紊乱等问题，使整个城市处于失衡和无序的状态
[12]。
根据世界城镇化发展规律，当城镇化率在30%—50%时，“城市病”处于显性阶段；城镇化率为50%—70%时，“城市病”可能集中爆发。根据中国社会科学院《2012年中国社会形势分析与预测》发布的数据，2011年我国城市人口达到69079万人，总体城市化率首次突破50%的界限，达到51．3%的历史峰值，此时我国正处于城镇化率50%—70%的快速发展阶段，也是城市治理问题集中爆发的时期。
(一)人口膨胀
城市对人口具有强大的集聚作用，人口的快速集聚也是城市发展的重要动因。伴随着快速城镇化，大量农村人口向城市集中，城镇人口正以每年2000万左右的速度增长。据国家统计局资料显示，2011年，城镇人口为69079万人，比上年增加2100万，在总人口中的比重达到51.27%，比2010年上升1.32个百分点。城镇人口的迅速增加，使城市尤其是北京、上海和广州等大城市的人口聚集速度越来越快，城市人口呈现膨胀之势。例如，2010年底，天津市中心的常住人口密度为23896人/km2；上海市中心市区的平均人口密度为26969人/km2，其中，黄浦区达到了42869人/km2，黄浦区淮海中路超过了8万人/km2；北京、天津、青岛、深圳市内的部分街道超过了5万人/km
2；广州市越秀区的人口密度超过了3万人/km2。可以说，常住人口超过3万人/km2已经成为我国各大城市的普遍现象。这些数据远远超过同期国外大城市的人口密度，东京人口密度最高的丰岛区为21901人/km2，纽约为2.06万人/km2，巴黎为2.04万人/km2[13]。人口的无序集聚和快速膨胀，对城市承载力提出了严峻挑战。在人口快速集聚的过程中，一旦城市建设和管理服务等滞后于人口增长，满足不了迅速增长的需求，就会引发一系列的矛盾，“城市病”随之出现。
(二)交通拥堵
交通是城市发展的动脉。然而，随着人口的迅速增加和车辆的快速增长，我国道路资源供求矛盾日益凸显，城市交通堵塞情况越来越严重,可以说是上下班高峰期大堵，非高峰期小堵；节日前堵，节日尾声也堵；雨雪天堵，晴天照样堵；中小城市堵，大城市更堵；堵的路段越来越多，堵的时间越来越长。堵车时，人们寸步难行，堵车变成了堵心，城市道路成为“停车场”，不少城市成为名副其实的“堵城”，造成城市“肠梗阻”。堵车，不仅增加资源的消耗，而且污染空气；不仅浪费时间，而且给人们的工作、生活、出行带来极大不便；不仅降低了城市运转效率，而且导致事故频发，干扰了城市功能的发挥。
(三)房价飙升
进入新世纪，全国城市房价持续攀升。高房价作为一项家庭重大支出项目，掏空了居民的钱包甚至负债累累，使得节衣缩食或透支未来收入成为很多城市居民的消费方式。高房价催生了“房奴”、“蚁族”、“柜族”、“蜗婚族”、“裸婚族”、“蜗居”、“胶囊公寓”等高频词，近期还创造了“双租客”、“睡城”、“窝城”
等新词汇。所谓双租客，就是本来在郊区已经购房，幸运地当上了“房奴”，但因为住房离工作单位太远或者因堵车上班时间太长等原因，不得不将郊区的房子出租，再到单位附近租房以节约时间和精力。所谓“睡城”、“窝城”，就是因为大城市房价太高，一些上班族不得不在郊区甚至卫星城购房，结果因为上下班的车程太远或者时间太长，每天深夜回家清早出发，致使家的功能变成了“睡觉的地方”，这种地方白天死气沉沉，只有在晚上某一时段才灯火通明。对于高房价，政府一直在试图通过政策予以调控。例如，2005年的“国八条”、2006年的“国六条”、2009年的“国四条”、2011年的“新国八条”、2013年的“新国六条”及之后的“新国六条细则”。政府不断出台关于调节房地产市场的政策,并且政策越来越严格，这说明中国的房地产市场的确存在问题,而且还是影响国民经济全局的严重问题。可遗憾的是，房地产市场好象根本没有准备给这些政策“面子”，城市房价仍然一路高歌。高房价问题不仅仅出现在大城市，且已向小城市、小城镇蔓延，让大多数城市居民和想在城市定居的农民望而却步。
(四)资源紧张
随着城市的扩张和人口的增加，我国城市资源供需矛盾进一步加剧。近年来，水荒、电荒、煤荒、气荒、油荒接踵而至，严重制约经济社会的发展。
以北京的供水为例，北京城市的膨胀使水资源紧缺的矛盾日益突出。根据北京市水务局提供的材料，北京人均占有水资源量已由上世纪末的不足300立方米下降到150立方米左右。北京市年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水约36亿立方米，超出部分靠消耗水库库容、超采地下水以及应急水源常态化维持，仅2000年至2007年全市就累计超采地下水56亿立方米
[14]。近年来，地下水过度采用的地面出现地陷和下沉的现象已不少见。
就供电而言，每临夏冬两季，电荒都会如期而至并愈演愈烈，电能的供需矛盾困扰
着越来越多的城市。国内缺煤省份只好采取拉闸限电、错峰用电等方式来调整，尽量保证居民生活用电。
拿气荒来说，在环保及价格等因素的促使下,许多城市出租车进行了“油改气”，改装后燃料成本可减少一半，但随着“油改气”车辆的逐年增加，“加气难”成为令车主们头疼的事，排队等候两三个小时是常事，有时候好不容易排到自己，加气站没有气供应了。
新世纪，城市资源短缺由局部城市逐渐蔓延至全国，形势越来越严峻，已成为我国城镇化发展的重要制约因素。
(五)环境恶化
过去,受先污染后治理观念的影响，我国城市发展不惜以牺牲环境为代价，片面追求GDP总量增加。因此，绝大多数城市的垃圾、污水、废气等对大气、土壤、地表水、地下水的污染到了触目惊心的地步。
据统计，我国660多座城市中，约2/3的地下水遭到严重污染，流经城市的河流中有95%以上受到严重污染。大城市尤其是资源型城市上空悬浮的固体颗粒、二氧化硫、氮氧化物等有害物质严重威胁广大市民的身体健康
[15]。
据环保部的数据，目前全国约1/5的城市大气污染严重，113个重点城市中1/3以上空气质量达不到国家二级标准。据中国气象局权威数据显示，2013年，全国平均雾霾天数为52年来之最，安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13个省份均创下“历史纪录”
[16]。如今，除极少数城市以外，地不分南北，人不分老幼，都对雾霾心有余悸。
另外，人口快速膨胀使生活垃圾迅速增加，而垃圾处理装备建设缓慢，垃圾产生量与垃圾处理能力之间的矛盾突出，导致垃圾处理设施处于超负荷运行状态，不少城市遭遇“垃圾围城”。
我国城市社会治理之所以问题多多，成因是多元的：有城市发展理念、城市规划、城市结构方面的问题；也有资源配置方式的问题；还有与城市化速度有关的问题。
(一)发展理念有偏差
多年来，我们在发展理念上有偏差。一是重“面子”轻“里子”。受以GDP为主的干部任用考核机制的影响，有些城市急功近利，大搞形象工程、政绩工程，重地上建设轻地下建设，重视看得见摸得着的“脸面工程”，忽视社会事业的协调发展。二是“以物为本”根深蒂固，“以人为本”轻描淡写。将城市建设等同于扩建城市道路、修建漂亮广场和豪华标志性建筑；将发展第三产业等同于建饭店、盖商场，对与老百姓生活息息相关的基础设施建设怠于改善。三是建设方案贪大求洋，一味追求“新、奇、特、最”，却很少考虑配套设施的建设和就业岗位的增加。理念的偏差导致公共设施缺乏、交通拥挤不堪、出行费时费力、上学难、就医难等诸多“城市病”越来越严重，城市居民的生活质量和幸福感每况愈下。
(二)城市规划不科学
城市规划是建设美好城市的基础，只有规划具有科学性、合理性、系统性、前瞻性、权威性，城市建设才规范有序。然而，现实生活中，城市在发展中屡屡遭遇规划赶不上变化的尴尬，城市规划常暴露出短视、易变与不符合民意的弊病。
正由于我国城市规划欠科学，才导致“城市病”泛滥。我国城市规划的不科学、不合理主要表现在以下几个方面：
一是规划定位太低，缺乏长远眼光。一些交通规划低估了人口的增长和车辆的增加，结果按规划建设的设施刚建好不久就要升级改造；一些建筑规划定位不高，与整个城市的发展趋势不符，导致一些正当“壮年”的住宅、写字楼、地标性建筑面临终
结的命运。
二是各专项规划之间缺乏统筹协调性。城市基础设施的相关部门之间缺乏沟通与协调，各自为战，这样不仅严重浪费资源，而且影响市容。例如，由于各行业的地下管线没有统一的规划设计，致使今天建，明天挖；这个部门修，那个部门拆。
三是规划设计标准和设计水平低下。我国大多数城市基础设施建设水平低，“逢雨必淹、内涝严重，城里看海”就是城市地下排水管道规划设计水平低的后果。与此相反，东京、伦敦、巴黎等城市的地下排水系统都是百年工程，巴黎的下水道系统更是绝世的伟大工程，享誉世界，下水道博物馆已经成为巴黎除埃菲尔铁塔、卢浮宫、凯旋门之外的又一著名旅游项目，这都得益于规划的高标准和高水平。
四是城市规划的执行缺乏连续性和严肃性。有的城市在建设过程中随意改动规划，特别是遇到领导换届时，经常“一届领导、一轮规划”，导致城市无序发展。
尽管由于发展中的一些不定因素，计划总是赶不上变化，但城市规划一定要遵照执行，不能认为“规划规划，墙头挂挂”，更不能把规划当“鬼话”。
(三)城市结构不合理
“城市病”的产生与城市结构息息相关。首先，城市的产业结构不合理会引发“城市病”。如果一个城市的产业结构以高能耗产业为主、或者重工业与轻工业结构失衡、或者第二产业与第三产业比例失调、能源消费结构过度依赖煤炭等不可再生资源，污染严重、资源紧张等“城市病”必然产生。其次，空间结构不合理也是造成“城市病”的直接原因。一是城市自身内部的空间结构。合理的内部空间结构不仅有利于环境改善，还有利于扩大城市容量。二是城市体系的空间结构。如果一个地区的城市体系合理，大、中、小不同等级城市的空间布局合理，各城市之间相互依存，彼此之间的福利差距不大，就不容易产生“大城市病”。相反，如果城市空间结构不合理，核心城市的优势过于明显，与其它城市的差距太大，中小城市的人口必然要向核心城市集聚，许多人“宁要大城市一张床、不要小城市一套房”，核心
城市的“城市病”就难以避免。
(四)资源配置失衡
城市病产生的另一个原因是资源配置不平衡，这既包括城乡之间的不平衡，也包括大城市与小城市之间的不平衡。城市尤其是大城市在工资收入、社会福利、发展机会、生活便利程度等方面具有小城市特别是农村不可比拟的优势，形成了极大的城市集聚效应，而小城市和农村变成了发展的“洼地”。
亚洲开发银行的一项研究表明，在国际大都市北京和天津周围，就环绕着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口
[16]。正是基于这些差距，大量农村人口才朝城市“挤”，小城市的居民才向大城市“涌”。城市人口一旦超过城市现实承载力，就会引发“城市病”。试想，如果在农村能够赚到与城市里一样的收入，谁还愿意放弃农村的悠闲生活而抛家别子在城市里打拼？如果在小城镇拥有与大城市同样多的发展机会，谁愿意放弃小城市的“地主”不做而在大城市当“房奴”？显然，正是因为中国的城市特别是一线城市集聚了过多的资源，资源配置的不平衡才加剧了“城市病”。
(五)城市化速度过快
我国的城市化速度很快，简直就是“大跃进”。英国城市化水平从26%提高到70%用了90年的时间；法国从25.5%提高到71.7%，美国从25.7%提高到75.2%都用了120年。中国从28%提高到45%只用了15年，且以每年提高1%的速度递增，至2011年已达51.27%，在2035年将达到75%左右。可见，中国只用了英国1/2的时间、法国和美国1/3的时间，就走过了同样的城市化进程。
[17]
中国的快速城市化诱发“城市病”集中爆发。一是因为城市盲目扩大，无视资源环
境的承载能力，致使道路、学校、医院、住房及垃圾处理场等基础设施跟不上城市和人口的扩张速度。二是因为城市人口激增，而社会管理没有跟上，导致社会矛盾、社会问题凸现。
现代社会治理与传统社会治理的区别体现在很多方面，比如，现代社会治理注重规划的科学性、前瞻性和权威性，避免发展的盲目性和随意性；现代社会治理倾向于管理与服务兼顾、“物”与“人”并重、城市与农村统筹，防止发展失衡；现代社会治理重视治理的系统性和整体性，杜绝“头痛医头，脚痛医脚”。在现代社会治理背景下，应该摒弃传统社会治理中的弊端，从发展规划、治理理念、资源配置、职能定位等多个方面来改进城市社会治理，尽快医治严重降低人们生活质量的问题。
(一)改进城市治理理念
思想决定行动。在错误的理念指导下，城市治理肯定会出问题。要医治“城市病”,必须有先进而科学的治理理念。因而，现代城市治理不应该沿袭一味追求GDP的老路，要树立“健康城市”理念，更多关注居民生活舒适度，将人们的生活质量和身体健康放在首位；不能继续“重建设、轻管理，重地上、轻地下，重形式、轻内容”；不能重蹈覆辙地重管制轻协商，重收费轻执法，习惯于依靠行政手段而不善于运用市场机制。现代城市治理，要防止和解决多头管理、政出多门、各自为战、有利争管，无利扯皮的问题；要加大对城市资源的保护和循环利用力度，最大限度地变废为宝和增强城市的可持续发展能力；要树立节能减排理念，鼓励绿色、低碳出行；要充分考虑资源条件，节约和集约利用土地、能源等资源，并根据资源和环境的承载能力，合理确定人口和用地规模，提升城市的品位和内涵。
(二)科学制定发展规划
在城镇化加速发展阶段，要防治“城市病”,就必须科学规划先行,因为规划是城市发展的龙头，事关城市建设的长远大局。为此,一要遵循城市发展的规律，在总结和借鉴以往城市发展经验教训的基础上，科学制定城市发展规划。二要认真研究城
市自身的优势、潜力与局限，既要充分发挥优势和挖掘潜力，也要给未来留下足够的发展余地，更要反对盲目贪大、浪费土地的现象。三要统筹规划，注重城市发展规划与区域规划、土地利用总体规划、重大基础设施建设规划之间的衔接，以防相互冲突。四要增强预见性、全局性，减少盲目性和短期行为。五要通过立法确立规划的权威性。在规划制定时，要依照《城乡规划法》广泛吸收公众参与并反复论证，以确保规划的科学性和可操作性；在规划实施阶段，要依法依规，不能因领导或者其它因素的变化而随意更改，避免“规划规划，不如领导的一句话”的尴尬。总之，城市不是越大越好，而是要追求土地利用综合效能最大化，寻求城市便利性与宜居性的最佳平衡点，追求城市面积、容积率与人口规模的最优比例。规划的精准、全面和超前是最大的节约、最大的效益，规划的失误、遗漏和滞后是最大的浪费、最大的破坏
[18]。
(三)均衡配置公共资源
鉴于公共资源向大城市的高度集中是造成“城市病”的重要原因之一，要从根本上避免“城市病”，必须均衡配置公共资源。首先，逐步消除城乡二元社会结构，打破城乡分治格局，统筹城乡资源配置，缩小城乡差距，促进城乡一体化。如果城乡“一体化”了，在大城市以外也能找到发展机会，大城市对人们的吸引力必然被削弱，人们向大城市集中的意愿自然不会像昔日那么强烈。其次，尽快缩小地区之间的发展差距，实现国民经济的平衡发展，加强中西部地区和中小城市的基础设施建设，引导各种资源和生产要素向大城市以外的地区尤其是落后地区配置，将大城市从“资源高地”中解放出来。
(四)构建合理城镇体系
防治“城市病”，要立足我国实际，遵循城镇发展规律，注重大中小城市协调、数
量和质量并举、职能与等级匹配，构建科学合理的城镇体系。控制大城市规模，紧缩其内部空间，控制其外部边界，防止大城市发展成为“巨无霸”。积极发展中小城市，尤其是依托中西部地区的县城发展县域城市，引导流动人口向中小城市分流。努力建设城市群，防止城市功能过于集中，避免城市过于分散而带来的重复建设和土地浪费，疏解城市职能，促进人口有序多向流动。
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篇四：社区治理是城市化发展
社区治理的现状与未来
近年来，随着我国城镇化进程的加速，社区治理问题日益受到关注。社区治理是指在城市和农村地区中，以居民自我管理、自治、自我服务的方式，保障人民生命财产安全、促进社会公正正义、推进社会和谐发展的一种民主化、现代化的社会管理方式。从社会治理的角度看，社区治理是保证整个社会安定与发展的重要组成部分，具有非常重要的意义。本文将对社区治理的现状与未来进行分析。
一、社区治理现状
社区治理处于一个新的时期，各个社区都在不断地发展和探索，这是一个充满机遇和挑战的时代。社区的发展状况直接关系到人民群众的福祉，因此加强社区治理已成为当今的共识。
（一）社区治理的主要问题
社区治理存在着许多问题，其中较为突出的有以下几点：
1.社区治理的能力不足。
社区有着不同的情况和居民需求，因此需要不同的治理方法。但是，由于
社区的经验、智力、组织、管理等方面的限制，导致社区治理能力不足。
2.社区参与度不高。
社区治理应该充分发挥居民的主体作用，实现居民自治和民主管理，但是由于居民参与度不高，导致社区治理效果欠佳。
3.社区治理的社会责任感不强。
社区治理要求社区全体成员都有社会责任感，但是许多人缺乏朝夕相处的意识和关系，社会责任感不强。
4.社区治理公开透明度不够。
社区治理的参与者往往是社区里选出的居民代表，但是他们的言行往往缺乏公开透明度，议事的透明度不够。
（二）社区治理的优劣势
1.优势：
（1）居民自治，使社区真正地成为了居民自我治理的场所，遵从制度，发扬民主。
（2）居民服务，增加了对市民生活的便利和保障，提高了居民各项福利的水平和质量。
（3）居民交流，通过社区工作将不同的居民互相联系起来，让整个社区处于一个更加和谐的状态。
2.劣势：
（1）社区管理的投入和基础薄弱。
（2）社区管理的体制不健全，管理人员缺乏专业性。
（3）社区管理的制度化和法制化程度不高，相关法律法规缺乏规范性的指导和约束。
二、社区治理未来
1.加强居民参与度
民主创新、政府引导、社会激励等多元化的方式可以提高社区居民的参与
度。如设立“绿色通道”、搭建互动平台等，引导居民积极参与社区治理和福利保障。
2.运用科技手段
科技是社区治理的重要支撑力量，在信息化时代，社区可以通过智能化管理、信息公开以及电子政务等方式，优化社区治理服务，方便居民进行“指尖上的社区”维权。
3.加强社会责任感
社区成员之间的邻里关系也是社区治理中非常重要的环节。加强社会责任感，增加相互之间的联系，营造温馨而和谐的社区生活，从而更好地维护社区稳定。
4.整合资源
社区治理应以整合资源为发力点，以各种主体力量的协同发展为目标，将居民、政府、市场、社会、文化等多个主体聚焦于一个理性的力量体系中，以满足和促进社区持续发展所需的各种资源和服务。
五、总结
社区治理是一个相对新的概念，它既有机遇，也面临着挑战。社区治理的现状有些不尽如人意，但是我们不能因此而放弃改善它的机会。相反，我们应该进一步挖掘其潜力，不断创新和完善现有的社区治理方式，实现社区治理的规范化、合法化和现代化，以此推进我国城市化、现代化和社会化的进程。
社区治理需要加强社会管理的能力，使社区成为市级社会服务体系中最基本、最重要的一环，增强社区管理的能力和实力。同时，需要加强监管，让社区治理的过程更加透明和公开，从而更好地维护群众利益和社区稳定。
在未来，社区治理将继续走向多元化、科技化、专业化的道路，实现社区治理服务的规范化、社区发展的可持续性和居民的福利保障。我们相信，在各方努力下，社区治理将不断发展壮大，为城市和农村的发展提供强有力的支撑和保障。
社区治理的现状
社区作为城市社会管理的基础单元，社区治理的现状在一定程度上反映了城市社会治理的整体状态。目前，我国的社区治理存在以下几个问题：
1.社区管理能力不足。由于相对较低的预算和人力资源，许多社区的服务
能力仍然比较薄弱。在应对超限负荷的情况下，需要投入足够的人力和物力才能保证社区稳定和治理。
2.社区管理过程不够透明。一些社区管理的流程和决策缺乏透明度，居民难以了解和参与。此外，一些社区管理的落实和监管还不到位，导致群众意见无法得到很好的解决。
3.社区管理体制不够规范。社区管理的法律法规尚不完善，导致社区管辖权不明确、部门职责不明确等问题。因此，一些社区管理主体的行为存在不同程度的乱象。
4.社区治理的服务质量与需求不匹配。由于城市节奏加快，工作节奏快，对社区公共服务的需求变得很高。然而，社区治理服务缺乏个性化的、定制化的、便捷的服务，社区管理者的服务质量和居民的需求之间存在很大差异。
未来社区治理的发展
为了加强社区治理，促进社会和谐发展，未来需要继续进一步强化社区治理的实力和功能，营造和谐、安全、公正、有序的社区生活环境。
1.科技化。未来社区治理将依托科技创新，建立更先进的信息技术、智能
技术、传感技术等，推动社区治理服务的智能化、高效化、便利化，促进社区管理的数字化转型。
2.多元化。社区治理将不断加强对居民利益的保护，加强社区公共事务协商和管理，同时加强政府、社会机构、企业和居民之间的合作，鼓励各方参与社区治理，共同参与社区治理。
3.专业化。社区管理将逐步实现专业化、综合化的落实。社区管理人员需具备专业知识和赋能技能，建立和完善居民满意度指标体系，提升社区管理服务的质量和效率。
4.规范化。通过完善和强化法律法规建设、设立国家法规制度体系，完善居民访问渠道，建立居民监督机制，加强社区管理的监督和约束，保障居民权益。
总结
社区治理的现状和未来的发展需要社会各方全面参与，这是一个共赢的过程。未来将继续推进社区治理的创新发展，构建和谐社区，提升城市综合素质，打造城市活力、创新和人文的城市形象。
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