【摘要】目前，我国地方旅游法律体系在立法主体、立法覆盖面、立法内容等方面都存在着一定的瑕疵，因此需要转变法律理念，并着重从实施性地方旅游法规、自主性地方旅游法规和先行性地方旅游法规三个路径来完善地方旅游法律体系，引领和推动地方旅游业的发展。
【关键词】 地方旅游法律体系 完善路径 江苏
【中图分类号】DF01 【文献标识码】A
地方旅游立法具有独立的价值，但也存在着一些问题
地方旅游立法是指制定、修改和废止地方旅游法规和地方政府旅游规章的活动，虽然在我国旅游法律体系中处于附属地位，但是在地方旅游事务管理中又具有独立的价值。地方立法的地位和作用取决于地方立法的质量以及立法创新的程度和水平，但是我国地方旅游立法创新和发展很不平衡，这不仅导致我国旅游业发展水平的地区差异，也阻碍着我国旅游业发展事业整体前进的步伐。以江苏为例，虽然新《立法法》赋予了设区的市一定的立法权限，但是目前的地方旅游法律体系主要还是在《立法法》修订之前建立的。据不完全统计，江苏省关于旅游业发展的地方性法规已经有30余部，地方政府旅游规章10余部，在江苏省旅游业发展中具有重要的引领和推动作用。然而，江苏省旅游法律体系也存在着一定的问题，这些问题在国内其他区域也以不同程度或以不同形式存在着。
立法主体比较单一。地方立法主体包含立法职权主体和立法参与主体两大类，其中立法参与主体主要是指社会公众。就地方旅游立法而言，主要是由立法职权主体完成的立法活动，社会公众对旅游立法的参与能力和权力被边缘化，不同程度地缺席了从立法调研到法律公布实施的整个过程。即便是向公众征求意见这一程序性安排也难以得到切实保障，因而导致地方旅游法律体系无法保障地方特色，也难以保障社会公众自觉遵守地方的旅游立法以及依法保障自身的旅游权利。
立法覆盖面比较狭窄。在现行的地方综合性旅游法规中，一般都会将适用范围界定在旅游者的旅游活动、旅游的资源保护、规划编制、产业促进、公共服务、经营服务以及相关的监督管理等方面，但是在旅游度假区、民宿、饭店管理等方面尚有一定的立法空白点，在其他地方旅游法规和规章中也未能具体化，立法厚度和纵深度明显不足。从江苏现行的地方旅游法规、规章来看，对旅行社、导游领队、旅游度假区等方面都没有专项的立法。
立法内容缺乏地方性。《旅游法》的最终出台促使地方综合性旅游法规启动了新的修订工作，截止于2016年9月30日，我国内地已经有18个省份完成修订工作。与上位法相比，地方立法应当是制定一部如何具体使用法律规范的说明书，其中地方特色显著、可操作性强才是地方立法的价值所在。但是，在已经完成修订的一些省份中，关于地方旅游立法的规定依旧比较原则化，未能真正细化上位法规定，并有重复或抄袭上位法或其他省份立法的现象，缺乏基本的本土调研。就江苏而言，《江苏省旅游条例》在乡村旅游发展上未能充分体现地方特色，《江苏省风景名胜区管理条例》等专项立法也在不同程度上存在着地方性不强的诟病。
地方旅游业的发展需要地方立法的支撑和规制
旅游法治化不可缺少完善的地方旅游法律体系，地方旅游立法是贯彻实施国家旅游法律制度的重要基础，而且地方旅游业的发展也需要地方立法的支撑和规制。在西班牙，各自治大区和自治市都制定了与旅游相关的法律法规，如《旅游法》《旅行社管理条例》《酒店建设许可法和条例》《导游管理条例》；在加拿大，安大略省的省级法案与旅游直接相关的有《安大略旅游法》《安大略旅游行业法》《饭店业主法》《安大略娱乐与旅游部法》《宾馆客人登记法》，而且还有100多部法案中的某些法规与旅游有关。完善的地方旅游法律体系有效地促进了西班牙、加拿大旅游业的稳步、持续、健康发展。
完善地方旅游法律体系首先要确立法律理念。要以促进为主、以管理为辅。从西方发达资本主义国家地方旅游法律体系看，旅游行政部门的职能主要是促进旅游业的发展，推动旅游资源的开发和合理利用，而非行政监督和管理。以促进为主、管理为辅的立法理念能够将旅游涉及的诸多要素带动起来，为旅游产业培育良好的法律环境。因此，我国在地方旅游立法过程中，应当逐步弱化对旅游业的监管，转而逐步增强为其提供服务和裁判的功能，将对旅游业的监管逐步交给旅游行业协会行使。在已经完成新一轮地方性综合旅游法规修订的18个省份中，《旅游管理条例》都被统一改为《旅游条例》，政府尤其是旅游主管部门正在从“管理者”向“促进者”转变。
要坚持以权利本位为价值取向。立法者的立法价值取向是立法的精神和灵魂，它直接决定了法律的品质和内涵，抽象地内化于法律之中，又通过法律规范外化于法律之外。只有树立权利本位观念，并将其贯彻到具体的法律实践中，法治才能够真正实现。因此，在地方旅游立法过程中，应当确立以权利为本位的价值取向，体现以人为本的思想，这不仅是因为权利本位的立法价值符合现代法治精神，更是立法理念发展的必然抉择。以江苏为例，在地方旅游法规中，既存在只有权力而无责任的管理者或促进者，也存在只有义务而无权利的旅游行政管理相对人，这种立法理念难以保障权利本位的立法价值观。
地方旅游法律体系的完善路径
加强实施性立法。实施性法规应当避免对国家法律、行政法规的整体或部分重复，而注重延伸、细化和补充，它的主要任务就是依据本地的实际情况，解决地方实际的问题。目前，我国各地针对旅游的实施性立法主要是颁布实施《旅游法》的地方性法规，在《旅游法》颁布后，内地多个省级行政区都为此修订了地方性综合旅游法规，新《立法法》颁布前拥有地方立法权的设区的市也启动了修订程序，而其他设区的市也可以根据新《立法法》授予的权限及当地的旅游发展实际，适时地将地方性综合旅游法规列为立法规划，这是完善地方实施性旅游立法最为核心的部分。
扩大自主性立法范围。众所周知，保证地方特色是地方立法的生命所在，也是衡量地方立法质量的主要标志。因此，尽管实施性立法在数量上占有绝对的优势，但是针对地方特色旅游事业进行自主性立法势必将成为地方旅游立法的主流。就江苏而言，现有的自主性立法主要集中在旅游资源的合理利用与保护上，但是还未完全呈现出江苏省旅游业发展的多样性、差异性和复杂性的特点，因此有必要在旅游资源自主性立法的基础上，根据江苏省旅游业发展过程中的特色化内容，进一步扩大自主性立法领域。
适度进行先行性立法。旅游业发展已经从小众旅游进入大众旅游时代，旅游业态也是层出不穷，无论是国家立法还是地方立法明显滞后于旅游业的发展，此时先行性立法就大有作为。就地方立法而言，要深入分析改革发展中的突出问题，适度超前立法，通过制度创新，实现立法与社会发展和整个法律体系的协调，这是发挥地方立法社会效果的必要条件。譬如在乡村居民利用自有住宅从事民宿经营，导游自由执业化改革、饭店管理等方面，都可以出台相应的先行性地方旅游法规，以作为实施性旅游立法和自主性旅游立法必要的补充。应当指出的是，地方政府不具有先行性立法权，因此先行性旅游立法只能针对地方性旅游法规。
总体来讲，完善地方旅游法律体系可以从实施性立法、自主性立法和先行性立法三个路径着手实施，并在此基础上进一步完善地方政府旅游规章。建立完善的地方旅游法律体系在本质上不是为了追求法律数量的完整，而是要解决地方实际的旅游发展问题，引领和推动地方旅游事业的发展，为我国建设成为世界旅游强国奠定坚实的基础。
（作者单位：南京师范大学）
【注：本文系2013年度江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“江苏省旅游法律体系的完善研究”（项目编号：2013SJB820012）的阶段性研究成果】
【参考文献】
①向立力：《地方立法发展的权限困境与出路试探》，《政治与法律》，2015年第1期。
责编/潘丽莉 宋睿宸（见习）
美编/王梦雅（见习）
