〔摘要〕 “一带一路”建设为国际法治提供了新的发展机遇，这包括：“一带一路”推进落实实践“共同体法治”的新理念，“一带一路”推进探索全球法治的新范式，“一带一路”开辟了全面一体化发展的法治新路径，“一带一路”催生公正、高效的法治公共新产品。国际法治的要求也给“一带一路”建设带来新课题，这包括：由单方倡议上升为一体化行动的新课题，对接、协调与整合现有体制平台的新课题，多样化的国内法治与国际法治对接的新课题，跨国争端解决的新课题。“一带一路”建设必须建立“合法治性”的思维方式和推进向度，实现与国际法治的对接与契合，这包括：融入与促进现有国际规则体系的完善，推动建立多元沟通的体制机构安排，统筹构建以制度统一和相互认可为基础的一体化机制，妥善利用政治、法律方法解决跨国争端纠纷。
〔关键词〕 “一带一路”，国际法治，合法治性，跨国争端解决
〔中图分类号〕D990 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0032-06
习近平主席2013年在出访中亚与东南亚国家期间，提出“一带一路”的倡议。2015年3月中国政府正式发布《推动共建丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，标志着“一带一路”倡议进入实施阶段。该倡议是以古丝绸之路为纽带，以亚洲国家为重点，以构建陆上和海上经济合作走廊为形式，以互联互通为基础，以多元化合作机制为特征，以打造命运共同体为目标的区域合作安排 〔1 〕。“一带一路”倡议提出之后，得到了国际社会的广泛关注。相关国家也对“一带一路”倡议从多个角度进行解读，但重点多集中于国际关系和地缘政治方面，有意或无意回避国际法治层面的考量。国内学者虽然对“一带一路”法治层面的研究已有涉及，但主要集中于如何为“一带一路”建设提供法律保障、建立规则体系，忽视了“一带一路”倡议本身对国际法治的促进作用，同时缺乏从国际法治视角审视“一带一路”倡议面临的新课题。 国际法治是国际社会发展的目标所向，也是世界各国表达自身利益和意愿的立论基础 〔2 〕。缺乏法治语言表达的“一带一路”论证存在缺憾，难以成为沿线国家的“共同合唱”。只有建立“合法治性”的思维方式和推进向度，“一带一路”倡议才易于被国际社会响应接受。本文正是基于上述题意，论证“一带一路”建设之于国际法治的机遇与面临的新课题，并提出相关应对之策。
一、“一带一路”建设为国际法治的发展提供了机遇
（一）“一带一路”推进落实实践“共同体法治”的新理念。国际法治是法治在国际社会的延伸与发展，其发展过程包括共存、合作、共同体三个发展阶段 〔3 〕60-71。共存的国际法治强调国家间的和平相处和主权独立平等，是一种静态的法治；合作的国际法治则以互惠互利为目的，强调通过合作实现各自国家的发展利益；而共同体法治则超越了国家利益的藩篱，强调人类共同体的繁荣共进。当今的国际社会，和平与发展仍是两大主题，共存法治与合作法治仍是国际法治的主要形态。国家利益作为国际法治的撬动基点，既是国际关系发展的重要动力，也是国家间竞争与冲突的矛盾来源。从国际合作的新动向来看，无论是美国主导的TPP（跨太平洋伙伴关系协定），还是欧盟推动的TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）都体现了利益集团的分化，并且不断地侵蚀全球性经贸合作的体制基础，对整体性的国际经济法治带来负面影响 〔4 〕。而“一带一路”倡议创造性地提出了“利益共同体、责任共同体、命运共同体”的发展目标，与“共同体法治”的建构理想高度契合。
从思维理念看，“一带一路”强调打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构，虽然主要面向沿线的65个国家，但同时向世界其他国家开放，构建不针对第三方、不设假想敌、具有包容性的伙伴关系，坚持“共进”的国际法治向度目标。从价值原则看，“一带一路”强调恪守联合国宪章的宗旨与原则，坚守正确义利观，充分照顾各方的利益关切，体现利他主义的立场和责任担当，坚守“共同体法治”的道德与伦理基础 〔5 〕。从维度结构看，“一带一路”打造的是“利益共同体、责任共同体、命运共同体”三位一体的共同体理念。利益共享、责任共担，是打造命运共同体的重要基础和必由之路，打造命运共同体则是构建利益共同体和责任共同体的结合和升华。以“一带一路”倡议的实施为契机，国家之间不但追求利益共赢的发展目标，也要秉持相互尊重、民主协商、求同存异的责任观，在合作中实践权利、义务、责任一体化的法治理念。当前世界的国际秩序格局与国际治理体系正在经历深刻的变革，国际法治也存在从“共存”“合作”迈向“共进”的诉求。“一带一路”倡议展现的新的发展合作模式，使得“共同体法治”从人类崇尚的法治理想有可能走向现实，为国际法治的转型升级提供了平台。
（二）“一带一路”推进探索全球法治的新范式。經济全球化导致全球治理的宪政转向，国际社会试图通过宪政化的多边体制建立一种制度化权威。然而随着多边谈判的停滞，大国纷纷转向区域主义。围绕区域法治与全球法治的关系，一般认为两者间维持着一种平衡，即前者是后者的补充和必经过程，而不能取代和替换后者。但从区域法治发展趋势来看，这种平衡关系已经被打破 〔6 〕19。以区域贸易协定为例，截至2016年2月1日，在世界贸易组织备案的区域贸易协定已达625个，其中已经生效的有419个①。从实际效果看，大量区域性协定并没有促进多边法治体系的进展，反而是部分区域贸易协定设立高标准的准入门槛，相关国家难以融入其中。全球主义的停滞与区域主义的分化，使得全球法治的推进陷入困局。
“一带一路”倡议虽然本质上也是以区域一体化为目的，但与传统的区域合作机制相比有明显不同：首先，在形式上更具开放性。相对于旧区域主义的制度性封闭，“一带一路”是一个普惠的体系，不设立准入门槛，不以单一的组织体系作为建设目标，更有利于区域性制度的延伸推广。其次，在机制上更具包容性。“一带一路”更强调以现有的双多边区域机制为平台，通过非约束性规范和非正式机制安排，实现机制平台间的对接与合作，避免合作机制体系的进一步“碎片化”。最后，在内容上更具多元性。“一带一路”强调五个方面的互联互通，扩大了国家间合作的交集范围和融合程度。“一带一路”的合作方式从架构上突破了法治的区域性壁垒，通过区域性法治之间的对接推动全球性法治的建构，从而在区域性法治和全球法治之间建立了沟通的桥梁，进一步解决了区域性法治过剩而全球性法治不足的问题，推进探索全球法治的新范式。
（三）“一带一路”开辟了全面一体化发展的法治新路径。现有的区域经济合作机制从低级到高级基本可划分为五种形式，分别是自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济一体化和政治经济一体化 〔7 〕21。无论是哪一种模式的区域机制，都是先签订制度化的区域贸易协定，消除制度壁垒，然后带来区域内贸易和投资的一体化推进。这种在西方社会推行的区域性法治进路在亚洲却遇到了“水土不服”的现象。截至2013年1月，亚洲的自贸区协定已经达到了257个，超过了世界上任何其他区域 〔8 〕。但这些自贸区的实施效果并不佳，相比较欧洲和美洲等其他区域，亚洲贸易投资一体化进程仍然较低。研究显示，亚洲主要国家对自贸协定使用的平均比例只有26%，即便是在一体化程度较高的东盟内部，这一比例也没有多大改变 〔9 〕。这一现象说明，单一制度一体化难以负担亚洲区域共同体发展的重任，将构建国际法治的希望完全寄托于法律制度的统一是不现实的，政治、经济以及文化交流都影响着国际法治的进程 〔10 〕。
纵观“一带一路”沿线国家，无论是国家政治体制、经济发展水平，还是宗教文化传统都呈现多样性的特征。如果没有良好的相互联系、协调发展，这种多样性将会进一步扩大差异而不是实现共同繁荣 〔11 〕1。影响区域发展除了制度障碍，还包括与基础设施相关联的物理障碍，以及与国际关系相联系的人文障碍 〔12 〕12。 “一带一路”倡议提出了包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通在内的互联互通理念，提供了全面一体化推进的法治进路。通过政策沟通，营造良好的国际政治氛围，有利于国家间意志的协调和一致规范的形成；通过设施联通，建立区域和全球合作平台，为更加紧密的联系合作提供物理基础和发展载体；通过贸易畅通和资金融通，进一步提升贸易投资的便利化程度，打造亚洲稳定的金融货币秩序；通过民心相通，实现区域内广泛的文化交流与合作，为区域一体化的法治理念建立民意基础。法治的实现绝不是只有靠法律一途即可达到，涉及到政治、经济、社会、文化等方方面面，“一带一路”的互联互通理念为打造全面发展的国际法治生态环境提供了可能基础。
（四）“一带一路”催生公正、高效的法治公共新产品。王毅外长提出，“一带一路”构想是中国向世界提供的公共产品，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参加到具体合作中来 〔13 〕。区域合作一般依赖于市场驱动和制度驱动，而制度驱动就是一种公共产品的供给 〔14 〕。“一带一路”建设涉及投资贸易、货币金融以及争端解决等多领域的跨国法律问题，其成功的实施与推进必将进一步丰富和发展国际法治的规则体系。
在投资贸易方面，当前的核心问题是促进便利化，即通过清除跨国交易、投资中的机制性和技术性障碍，加强要素的跨国流动。“一带一路”的贸易投资便利化除与WTO《贸易便利化协定》接轨之外，在更方便的市场准入和更高标准的投资待遇方面，在监管与资质的相互认可方面，在大宗产品和工程规范的标准化对接方面，都有进一步规范和制度化的必要，这为投资贸易法治的深层次进化和广范围拓展提供了可能。
资金融通作为“一带一路”建设的重要支撑，在区域金融监管、跨国融资以及区域资本市场的建立与完善方面存在制度需求。特别是其中涉及的雙边本币的计算与互换，跨境资本的流通与监管，金融风险的预警与防范，主权基金与民间资本的利用与保护，都是国际金融法治面临的新课题。另外，作为推动“一带一路”战略实施的区域金融机构，亚洲基础设施投资银行也在决策机制、治理体系、监督规范和贷款制度方面存在规则创新的必要 〔15 〕272-284。
“一带一路”战略的实施需要配备有效的争端解决法律安排。由于项目建设过程可能涉及多方主体，跨越多项机制，如何利用和协调相关的争端解决机制，如何提升争端解决机制的专业性和效率性，如何建立公正、统一的程序裁断和法律适用标准，如何将原有规则体系融入丝路文化特色，创造和谐的争端解决氛围，这些问题的成功解决将是国际法治争端解决机制方面的重大突破。
二、“一带一路”建设碰到的国际法治新课题
（一）由单方倡议上升为一体化行动的新课题。国际社会契约是国际法治的基础与原点架构 〔16 〕。传统国家间合作是通过谈判制定契约的方式确定各自的权利义务关系，具有稳定性和确定性。“一带一路”的合作方式不是通过谈判，而是通过协商，通过政府间的政策沟通，建立互信，达成共识 〔17 〕7。习近平主席在亚洲博鳌论坛作主旨演讲时指出，“一带一路”建设不是中国的独奏，而是沿线国家的合唱。“一带一路”如何由中国的单方倡议上升为各方的一致行动，甚至对各方都有约束力的制度安排，是国际法治进程中面临的新课题。“一带一路”倡议由于缺乏具体的制度安排和权利义务界定，还不具备国家要约的法律效力，即便双多边之间签订合作备忘录或合作规划，涉及具体项目仍需要完善的协议安排来推进，否则，缺乏国际法层面的约束力作为保障，倡议目的难以实现。
（二）对接、协调与整合现有体制平台的新课题。一般的区域合作方式是以构建一整套新的规则体系作为前提，而“一带一路”建设是以现有双多边合作机制的对接、耦合与完善为基础，这就需要强有力的沟通协调机制才能保证网络化的治理模式得以有效运转。在亚洲，特别是东亚地区，经济制度过剩已经存在整合的困局 〔18 〕， 多样体制之间相互交织、分化，产生了所谓的“面条碗”效应②，整合、协调的难度极大。倡议中虽然也提到建立“一带一路”国际高峰论坛等沟通对话机制，但是在缺少統一机制安排的情况下，单纯依靠相关国家间的协调难以满足需求。基础设施建设作为“一带一路”优先发展的领域，能否取得更大的成就，取决于组建有效的新机构并发展和完善与现有机构之间的协调。如果没有有效的协调体系，合作将缺乏计划性、规模有限、零散，而且最终效力低下。此外，实施、监管层面的薄弱问题，标准、政策的冲突与对接问题，成本、收益的分配问题也都是影响一体化运作的重要因素。由于亚洲之前的一体化进程都是市场化主导的，缺乏整合协调的传统基础，这更为倡议的制度化整合提出了新的课题。
（三）多样化的国内法治与国际法治对接的新课题。一体化的合作一般都基于成员国家共同的价值与伦理取向，而“一带一路”涉及的沿线60多个国家，政治体制、经济水平、宗教文化、法律传统等方面存在重大差异。有的国家法律体系不健全、法治化程度不高，有的国家经济发展封闭、市场化程度不够，还有的国家政局不稳定、政策朝令夕改。此外，沿线国家汇集三大宗教文化，在意识形态和文化认同方面也存在冲突。不同国家内部政策法规在与区域发展模式对接过程中难以做到一致和同步。在“互联互通”的实施过程中，投资准入、国民待遇、安全审查、经营规范、劳动保障、环境保护、产品标准、通关认证等方面都存在统一化、标准化的障碍 〔19 〕135-144，在涉及到多边合作的具体项目上，情况会更加复杂。而国家诚信引发的道德风险，更是对“一带一路”的法治化推进带来严峻挑战。
（四）跨国争端解决的新课题。“一带一路”倡议中并没有强制性争端解决机制的安排，相关争端的解决仍然需要依靠其他的双多边机制来解决。而在实践中，亚洲国家的区域合作协定很多没有设立独立的争端解决体系，即使存在，使用率也不高 〔20 〕17-18。而且由于不同的争端解决机构采用不同的争端解决机制，对涉及相关联的跨国争端，可能引发程序的不统一、不公正，甚至结果的冲突，这会严重影响到“一带一路”体系的权威性和项目的整体推进。此外，地缘政治、海洋争端、边界划分等历史和现实问题将使得“一带一路”建设面临复杂的外部环境。特别是南海争端问题，涉及复杂的历史经纬和现实背景。未来中长期内，南海问题如不能得到妥善解决，必然会对“一带一路”建设进程产生不利影响 〔21 〕130-131。
三、“一带一路”建设与国际法治的互动之策
（一）融入与促进现有国际规则体系的完善。迄今为止，“一带一路”沿线国家签署的双多边条约协定已有1000多项，其范围涵盖了国家战略合作、投资经贸融资、海陆空运输、文化科学环境等方面的内容 〔22 〕。这些规则体系，既为实现合作提供了便利条件，避免各方重新就相关规范进行长期谈判，但同时也带来一个问题，就是分散化结构带来的规范实施层面的薄弱与冲突，可能导致国家在大量的错综复杂的规范面前不知所从 〔23 〕。将“一带一路”建设融入现有国际规则体系，既是区域合作法治化推进的必然需求，也是解决国际法不成体系的有效尝试。首先，应理顺和编纂沿线国家现有的国际合作规范。盘点相关法治资源，分别从投资、贸易、金融、争端解决等方面进一步总结出通用的规范模式以及存在的规则冲突，建立国际合作规则的信息交流平台，加强相关理念沟通，进一步扩大规则共识。其次，加强全球性国际规则的适用和完善机制。积极推动沿线国家加入全球性合作机制，提高全球通用规范的使用效率，建立全球性规则优先适用的基本原则。 沿线国家应当在全球性合作机制内加强沟通与互动，以“一带一路”建设为契机，不断推动全球性规则的转型升级。再次，制定国际规则适用的冲突规范。“一带一路”建设横跨多项规则体系平台，难免在适用过程中存在冲突，可以借鉴国际私法中冲突规范的理论与实践，实现不同规则体系的选择适用，避免国际规则适用的混乱与无序，提高规则适用的规范性、灵活性和效率性。另外，以互联互通为渠道，加强区域间制度和集体认同建设。不以制度一体化为首要目标，而是根据互联互通项目建设需要，推动不同区域间制度的对话合作，适时建立区域间合作制度，实现区域间制度整合，提高规则统一性，减少“碎片化” 〔24 〕。
（二）推動建立多元沟通的体制机构安排。“一帶一路”建设虽然由国家主导推进，但绝不是中国的单边援助战略，不是中国版的“马歇尔计划”，其参与主体是多元的，不限于国家，还包括企业、金融机构、非政府组织、教育文化等机构。“一带一路”建设不但需要国家间的合作与“领袖型国家”的率先垂范，更需要多元、多层次社会主体的积极参与、监督与谋划。“一带一路”建设特别是基础设施的互联互通，是一个长期、复杂、耗资巨大而且艰难的过程，相关主体之间应当积极开展对话交流。政府可就经济发展战略和政策进行对接，共同制定推进区域合作的规划和措施，排列优先顺序和筹备可行的项目；企业、金融机构等利益相关者也可就合作项目的规范、标准、融资与担保等事项展开相互间交流与协商；各研究机构与非政府组织也应就理论研讨与人员培训开展合作。建立一个政府牵头、多方参与的体制机构安排，对于“一带一路”的法治化推进具有重要意义。这种多元沟通的机制安排，打破完全由政府垄断国际合作的传统做法，推动社会大众对国际事务的积极参与，有利于建立更加民主的国际治理体系。开始可采取论坛、协调部或秘书处等方式，为各方交流互动提供平台；之后，可根据“一带一路”推进的需要和合作的成熟度，考虑建立由政府、机构代表甚至是跨国企业共同参与的对话机制，积极探索全球治理的新模式 〔25 〕。
（三）统筹构建以制度统一和相互认可为基础的一体化机制。“一带一路”沿线国家的法治化水平存在巨大差异，特别是在制度和监管层面存在冲突，不利于人员、资本、商品、服务的自由流通。为解决这一问题，传统的做法是按照统一标准，修改各自的制度规则，以消除法律体系差异带来的合作壁垒。但是“法律毕竟是一种地方性知识”，法律制度的统一虽然是实现区域合作的有效方式，但是其适用的范围与深度是有限的。以“相互认可”为主要方式实现不同国家间的制度对接，是“一带一路”建设应当优先采用的一体化方式。所谓“相互认可”，是指国家之间约定相互承认对方国家的制度规则与标准，一种货物或是一项服务只要符合一个国家的标准规范，就视为符合所有缔约国的要求，同时免除他国的重复审查与认证 〔26 〕。采用相互认可方式，各国可在保留自己法律制度规则的同时，提高生产要素的自由流通。目前我国在与东盟等相关国家的合作中已经启动了相互认可的制度安排，可以考虑在沿线国家范围内进一步推广。在货物贸易领域，对技术规范、产品标准、合格评定这一类技术规则和监管措施予以相互承认，可以减少贸易中的非关税壁垒，有利于商品在沿线国家间的自由流动；在专业服务领域，对执业资格、注册许可、资质认证这一类涉及行政审批的事项予以相互认可，可以加大专业服务人员的人员流动，促进人员的互联互通；在金融服务与监管领域实施相互认可，有利于银行金融机构提供跨境融资服务，对于资本流通和区域资本市场的建立具有重要意义。如果说制度统一是“自上而下”实现不同国家制度的接轨，相互认可机制则是“自下而上”的制度协调方式，两种模式可统筹适用于一体化发展的不同环境和阶段。
（四）妥善利用政治、法律方法解决跨国争端纠纷。“一带一路”建设过程中，不仅面临领土、资源引发的国际争端，更面临大规模的投资、贸易等事项可能引发的合作纠纷。对于领土、资源争端，更多的将依靠政治方法来解决。以“一带一路”建设为契机，增加中国与相关国家更多的利益契合点，通过提高利益增量解决利益存量不足的问题，创造搁置争议、合作建设的环境和氛围，通过谈判解决纠纷。对于项目建设过程中的投资、贸易争端，应着重强化法律机制的建立。首先，积极推动沿线国家加入WTO（世贸组织）、ICSID（解决投资争议国际中心）、ECT（能源宪章条约）等全球性国际争端解决体系，积极利用现有机制平台解决国际贸易合作纠纷，减少“挑选机制”的现象，实现争议解决的标准统一。其次，实现实体性合作规则与争端解决规则的联动发展。从实践看，嵌入于实体性规则协定框架内的争端体系往往具有旺盛的生命力，而游离于实体性规则之外的单一争端解决机制使用率则比较低。“一带一路”建设应通过实体规则的创新推动争端解决规则的升级，提高争端解决规则的使用效率，保障争端解决规则真正服务于实体合作规则，避免规则虚置。最后，探讨建立符合丝路特点的区域争端解决机制体系。充分发挥“一带一路”国家间政策沟通的优势，完善磋商沟通机制和对话交流通道，更好地把“互联互通”“合作共赢”理念融入到争端解决过程中，避免高成本的对立程序，将调解、调停程序制度化、规范化。进一步完善仲裁制度，建立仲裁员名录，规范统一的裁判标准，建立仲裁裁决复核制度，保证仲裁裁决的规范协调。充分考虑沿线国家的内国司法机制，将国内救济体系与国际司法体系有机结合起来。加强内国司法机构在司法管辖权、涉外法律查明、国际条约与惯例的统一适用和司法协助，以及国际仲裁裁决与外国法院判决的承认与执行等方面的协作，有效解决项目建设中的涉外商事纠纷 〔27 〕。“一带一路”的国际争端解决框架机制不仅仅是一套规则，而应是一套兼容并包的完整体系，其成功的设计与实施必将为国际合作和国际法治的建设作出重大贡献。
总之，“一带一路”是中国首先提出的立足亚洲、面向全球的经济发展倡议，对该倡议的理解与推进实施必须站在国际法治的视角进行。“一带一路”建设为“共同体法治”由理论走向现实提供了平台，是国际法治转型发展的重大机遇。作为一种区域性法治模式，它突破了传统合作机制的地域壁垒，具有开放性和包容性，是区域性法治对接全球性法治的范式创新。其蕴含的“互联互通”理念突破了“制度一体化”的单一法治路径，提供了制度联通、物理连通、人员联通共同推进的国际法治进路。当然，在“一带一路”建设过程中，如何实现“一带一路”倡议的契约化和规范性，如何有效整合区域内现有的合作体系与机制平台，如何协调对接沿线国家复杂而又多样化的国内法治体系，如何合理有效地解决沿线国家现有和未来的国际争端纠纷，都是国际法治面临的新课题。“一带一路”建设必须实现与国际法治的契合，并以此为基础推动国际法治理念、规则与机制的创新。中国作为这个愿景规划的首倡者、建设者和引导者，不但应当率先垂范地对接国际法治的基本要求，更应当帮助规劃和提炼出合适的法治目标愿景，并努力将之构建起来，并在这个过程中获得“领袖型国家”的基础 〔28 〕。
注 释：
①参见世界贸易组织网站，https：///gn/2015/03-23/7151640.shtml.
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责任编辑 杨在平
