[搞 要] 进城农民工子女的教育是众多有关农民工问题中的焦点。目前，在国家和社会各界的广泛关注下，以2001年发布的“两为主”政策精神为依托，虽然进城农民工子女的教育问，感得到了很大程度上的改善，但实际情况仍然不容乐现。那么，为何”两为主”政策在全田范围內施行多年后，依然有如此大量的进城农民工子女在教育问题上面临着无法超越的困境?政策执行上的困难和偏差是导致进城农民工子女教育产生困境的主要原因。
[关键词] “两为主”政策；进城农民工子女；政策执行
中图分类号：G40-01 文献标识码：A 文章编号：1005-5843(2010)03-0025-02
一、“两为主”政策的历史沿革与现实写照
(一)“两为主”政策的历史沿革
从1995年开始，进城农民工子女的教育问题逐渐开始被列入议事日程，直到2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，第十二条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动入口子女接受义务教育的权利。”正式明确的提出了“两为主，政策。2003年，《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》除了继续强调“两为主”以外，还明确表示“流人地政府应采取多种形式，接受农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁。加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。”同年出台的《关于进一步做好进城务工农民子女义务教育工作的意见》更是继续强调“两为主”政策的重要性，目的是“使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。”
通过以上出台的各种法律法规，正式确立了“两为主”政策在解决进城农民工子女教育问题政策上的主导地位。
(二)“两为主”政策执行的现实写3G
在国家和社会各界的广泛关注下，以2001年发布的“两为主”政策精神为依托，进城农民工子女的教育问题得到了很大程度上的改善，但实际情况依然不容乐观：据2005年国务院妇女儿童工作委员会和中国儿童中心共同立项、财政部和联合国儿童基金会资助的对北京、深圳、武汉、成都等九个大城市流动儿童教育情况的调查显示，流动儿童失学率仍然较高，达到9.3％，近半数的流动适龄儿童不能及时入学。11真另据中央教育研究所于2007年9-10月在北京、上海等12个城市开展的调研显示，对于子女进入公办学校，农民工家长有32.7％的认为很难，40.0％的认为比较难，仅有9.2％的认为不难。
为何“两为主”政策在全国范围内施行、落实多年后，依然有如此大量的进城农民工子女面临着无法超越的困境，政策执行上的困难和偏差是导致进城农民工子女教育困境的主要原因。
二、“两为主”政策执行面临的困境
(一)执行操作问题
1 入学门槛普遍存在。“两为主”政策在执行过程中，各地虽然都坚持以流入地政府管理和全日制中小学为主，但都普遍设置了一定的入学门槛，没有能公平公正的“依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。“两为主”政策的规定与我国义务教育法的“户籍所在地政府负责义务教育”的精神相违背，传统的义务教育体制与户籍制度的密切挂钩，使得“以流人地为主”的解决方式处于尴尬境地。
2 政府责任界定不明。除了流入地设置入学门槛带来“两为主”政策执行的困境外，对流出地政府责任界定不明也成为了“两为主”政策在执行操作过程中的一个盲点。在“两为主”政策的精神中，流出地政府是应该全力配合流人地政府共同做好进城务工就业农民子女义务教育工作的。但是，具体到流出地应切实履行哪些责任与义务却没有明文加以规定。这就造成了流出地政府责任不明，不能很好的配合流人地完成对流出的进城农民工子女的统计、跟踪管理等工作。
3 编班原则不够明晰。“流人地政府接受农民工子女进入公办中小学学习，并在入學条件等方面二视同仁”是“两为主”政策精神的重要外延。但根据中央教科所的调查显示，虽然各地均结合实际，出台了一系列与进城农民工子女相关的政策，并且均提出在进城农民工子女的教育教学管理上的“一视同仁”，但作为“一视同仁”原则的重要体现一一编班原则，依然不够明晰，究竟是混合编班还是单独编班，并没有在“两为主”政策的“一视同仁”原则中加以明确，哪一种编班方式能更好的保障进城农民工子女的教育权益并没有达成共识。
4 进城农民工子弟学校体制外生存。调查显示，民办进城农民工子弟学校普遍存在办学条件差、师资待遇低的现象，并且，政府对民办进城农民工子弟学校监管力度、扶持力度依然不够，并没有“将其纳入当地教育发展规划和体系”。流人地公办中小学不能全面满足所有进城农民工子女的入学要求是不争的事实，因此，在“以流人地公办中小学为主”的政策下，必须强化民办进城农民工子弟学校在解决进城农民工子女受教育问题上的辅助作用。面对民办农民工子弟学校将会长期存在的这一现实，流入地政府薄弱的监管能力和扶持、纳入上的缺失使得“两为主”政策在执行操作中面临孤掌难鸣的困境。
(二)教育资源问题
1 经费投入主体不明。教育经费投入问题，是进城农民工子女教育中的焦点问题——正是由于进城农民工子女离开了户籍地而在流入地享受不到应有的教育经费，因此才在其受教育上产生了种种矛盾。在“两为主”中，规定应“以流人地政府为主”，然而，流人地政府解决进城农民工子女教育问题面临的最大窘境的教育经费投入问题，却没能在“两为主”政策中加以明确——经费投入主体不明，是“两为主”政策在推行中产生困难的最大弊端。
2 地方财政压力巨大。教育经费投入没有形成稳定的保障机制，使得流人地地方财政压力加大。由于“两为主”政策在执行过程中过于强调“以流入地、以公办中小学为主”却没有明确对“为主”解决方式的辅助措施，所以流入地地方财政的紧张必定会带来公办教育资源的短缺，加之我国的城市教育缺乏前瞻性的规划和布局不够合理等问题，公办教育资源短缺的问题就显得尤为严重，带来的直接后果就是“以中小学为主”的政策在执行过程中得不到充分落实，公办中小学在接收进城农民工子女问题上不堪重负、积极性不高，大量的进城农民工子女不能享有城市优质教育，被迫在教育条件相对低下的民办打工子弟学校就读。
3 公办学校得不到应有支持。面对公共教育资源紧缺问题，在“两为主”政策执行中却没有看到对于公办学校的明确支持，根据中央教科所的调查资料显示，在所调查的12个经济较为发达的城市中，仅有北京、无锡、杭州、沈阳4个城市明确提出应按学生实际人数向接收农民工子女的公办学校拨付生均公用经费，其他8个城市均没有明确的表明。因此，在“两为主”的政策执行过程中，如果不能建立起稳定的教育财政保障体制，流入地政府将在解决进城农民工子女的教育问题上举步维艰。
三、“两为主”政策执行在困境中的超越
(一)执行操作问题上的超越
流人地应将进城农民工子女的入学政策加以明确，形成稳定长效的法律法规，从进城农民工子女的角度出发，简化入学手续、减少所需证明的种类、数量，依法保障所有的进城农民工子女顺利、便捷的接受教育。在保障基本的入学的基础上，要明确“混合编班”在“一视同仁”原则中的重要地位，尽可能使进城农民工子女融人流入地儿童之中。针对城市公办中小学不能全面接受进城农民工子女入学的现实情况，流入地应加强扶持民办进城农民工子弟学校，规范其办学，加强对其引导、监督，并鼓励支持社会力量开办优质学校，对于不符合规定的民办进城农民工子弟学校应勒令其整改，对于整改后还不能达到办学标准的应加以取缔。同时，流出地应尽可能的配合流人地完成对流出的进城农民工子女的统计、跟踪管理等工作。
(二)教育资源问题上的超越
“两为主”政策执行过程中，要解决教育资源上面临困境，建立稳定、长效的进城农民工子女义务教育财政保障机制是关键。中央相关部门应加大对进城农民工子女的教育投入，成立进城农民工子女的专项教育资金用于转移支付，尝试包括教育券制度在内的多元方式，使教育经费能随着进城农民工子女一起流动。同时，应明确教育经费投入主体，建议可采取流入地、流出地、国家三方的经费投入体系，三方各尽其职，保障进城农民工子女享受其应有的教育权益。此外。对于公办教育资源压力较大的情况，应继续挖掘公办学校的潜力，加强对公办学校的资金、人力、设备上的支持，以提高其接收进城农民工子女人学的规模，使得“两为主”政策在“以公办中小学为主”的环节上真正落实，为所有的进城农民工子女都能进入公办学校学习的目标打下坚实基础。
