摘要：财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视，但由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现，现阶段我国政府财政支出绩效评价将主要围绕支出项目进行绩效评价，而科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系则是保证财政支出项目评价结果客观准确的关键。
关键词：财政支出项目；绩效评价；指标体系
中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)08-0050-05
一、引言
随着我国财政预算管理制度改革的不断深入和财政框架体系的建立，强化财政支出管理与监督，提高财政资金的使用效率已成为财政管理工作中一项十分重要的任务。财政支出绩效评价作为财政管理的重要手段已经引起了我国各级政府的高度重视，主要因为其不仅反映为财政资金投入和产出结果的比较，而且还表现为财政资金的规模和总体实力、财政预算管理水平、财政资金支出效益以及财政资金和经济发展水平的适度等方面的综合状况。但目前我国在实施财政支出绩效评价中，还未形成政府公共支出讲效益的制度环境和监督环境，未将政府公共支出绩效评价纳入整个预算过程中，评估体系不科学合理。因此，从现阶段及今后相当长一段时间的发展目标来看，我国政府财政支出绩效评价将围绕分层次、先易后难的原则，主要还是偏重对项目支出的绩效评价，这主要是由于政府的职能一般都是通过具体项目的执行来加以实现，通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法。
由于绩效评价指标不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的改进和提高，而且其所具有的强烈的价值取向引导着评价对象未来的发展方向，因而构建科学与合理的财政支出项目绩效评价指标体系就显得非常重要。目前，国内外学者主要是从整体上对财政支出绩效评价指标体系考虑，并且提出应该针对不同对象建立评价指标体系以及评价的方法。综观财政支出绩效评价指标体系的研究，虽已较为广泛、多样，但由于财政支出对象的复杂性，研究仍然停留在宏观层面，缺乏针对具体财政支出项目绩效评价指标体系的研究。同时，由于缺乏系统的理论指导，财政支出绩效评价在评价指标体系的设置上还存在很大的盲目性、随意性，难以使财政支出绩效在不断评价反馈的基础上得到持续改进，这在一定程度上归咎于缺乏对如何建立科学、合理的财政支出绩效评价指标体系方法的掌握。为此，本文将从绩效评价的基本理论出发，立足于财政支出项目，对如何能够建立科学、合理的财政支出项目绩效评价指标体系进行探讨。
二、财政支出项目评价指标体系设计框架
财政支出项目绩效评价就是对财政支出项目的运作结果与绩效目标进行对比判断并将评价信息应用于未来决策优化的管理行为。评价财政支出项目的绩效，根本是看评价对象目标完成的情况以及运作结果如何，而这两方面是由绩效信息也即评价指标来体现的。因此，本文提出了财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法，主要包括评价对象和定位的明晰、绩效形成机理的阐释、绩效指标的识别、指标关联度分析等四个步骤，如图1所示。
1．评价对象和定位的明晰
财政支出项目评价指标体系是在同一时间空间范围内对评价对象特征的反映，所有财政支出项目绩效评价活动都是围绕特定的对象来进行绩效评价的，因此明确评价对象是确定评价定位和设计评价指标的前提条件。在对特定对象设计评价指标所采用的方法中，已为大部分学者遵循的原则是，任何一种评价指标的设计都不同程度地涉及评价定位，财政支出项目绩效评价定位总体上包括改进项目、改善问责、生产知识、政治策略等几类。为此，特定的财政支出项目绩效评价定位都应围绕其中一类或几类确定，也可以根据评价定位初步确定评价内容。
2．绩效形成机理的阐释
财政支出项目依据绩效产生过程中的逻辑关系可以分解为资源、输入、活动、输出、成果以及影响等系统运作过程要素。这其中，绩效是财政支出项目运作过程中涉及的利益相关者行为表现，这里的运作过程既包括执行过程也包括执行结果。财政支出项目逻辑过程中的每一个活动都会直接或间接地影响到财政支出项目的行为表现即绩效，且都可以反映财政支出项目绩效水平。财政支出项目绩效的形成机理可以采用逻辑模型结合利益相关者进行分析，从而为建立财政支出项目评价指标体系提供方向和支撑。
3．绩效指标的识别
现实财政支出项目绩效评价指标体系设计在一定程度上应该是在明确评价定位的基础上，找出关键影响因素并逐步将其转变为具体可操作性的指标的过程。对于财政支出项目的绩效来说，就是指财政对于项目的投入、过程、产出、成果及影响所反映的项目运行成绩和发展效果。在现实的评价中，评价的目标主要可以从经济性、效率性、效益性和公平性等四个方面进行划分，因此在不考虑其它因素影响之外，可以把财政支出项目的目标通过设定的“4E”理论来进行筛选。
4．指标关联度分析
为了使确定好的财政支出项目绩效评价指标体系更趋合理，还应对其指标进行关联度分析。财政支出指标体系关联度分析可以通过问卷调查法，将所初步确定的绩效评价指标提交相关领导、专家以及实践者等，征求意见，修改、补充、完善绩效评价指标体系，使评价指标体系更加理想和完善。同时分析指标的内涵及指标相互间关系，既要保证指标间的独立性与整体完备性，合并或删除相关性强的指标，同时要尽量做到使每一指标外延清晰，易于界定，内涵明确，易于理解。
三、实例分析
教育财政支出，尤其是地方教育财政支出在我国整个公共财政支出比例中本来就占有相当高的比重，支出规模庞大。而如今在国家实施“科教兴国”战略的背景下，教育财政支出还会高速增长，这令社会各界关注，尤其是社会纳税人的关注。人们不禁要问，如此巨量的公共财政资源支出所带来的绩效究竟如何?而且绩效评价指标作为财政支出项目绩效评价的核心部分，就成为了当前财政支出绩效评价研究的重点问题，本文选取了县级层面教育支出为评价对象，为了便于研究，把其视为一项整体支出的项目，根据上述财政支出项目绩效评价指标体系设计的基本方法构建评价指标体系。
1．县级财政教育支出绩效评价定位
根据《中华人民共和国教育法》、《振兴计划》、《中华人民共和国义务教育法修订草案》等涉及教育财政支出及教育发展目标的政策法规，结合已经明确的评价对象——县级财政教育支出项目，其目的可以概括为：保障教育投入、保障义务教育政策的落实、保障公民平等的受教育权利、保障教育投入高效发挥作用，达到教育为人民服务的目的。因此县级教育支出项目的评价定位，首先在于考察县级教育财政支出项
目的效果，对比最终结果是否满足了初始的目标；其次了解教育财政资金的投入、使用和管理状况，找出其中存在的问题，并分析产生问题的原因；再次是期望通过运用最终的评价结果对今后的资金下拨、奖优罚劣进行指导。由上述评价定位，可以看到针对县级财政教育支出项目的主要评价内容应包括四个方面：(1)教育资源使用的程度；(2)教育资源投入产出比；(3)教育资源投入产生的效果；(4)教育的公平性。
2．县级财政教育支出项目绩效形成机理分析
从利益相关者来看，内部利益相关者包括三个层面：首先是宏观层面的资金拨付者和管理者，即教育部(厅、局)和财政部(厅、局)这些主要的中央、省、市政府部门；其次是中观层面的资金拨付者和管理者，即县教育局和财政局等部门；最后是微观层面的资金使用者，也可以被称为教育财政支出的承担方，即县级各类学校和学校中的教师以及管理人员。而外部利益相关者是指受益于教育财政支出的“外部顾客”，包括参加教育培训的各类学生和学员，如小学生、中学生、职高生和成人培训学员等。而这四类利益相关者活动的最终结果是县级财政教育支出项目绩效。
由于县级教育财政支出主要分为义务教育和非义务教育，它们的活动存在一定差异。下面以县级义务教育支出为例，在县级义务教育支出的过程中存在着大量的管理活动，这个阶段的许多节点对应了现实中各利益相关者的各种行为活动以及相互之间的影响关系，决定了投入的各种资源能否有效地被利用以及能否最终产出满足各方需求的成果，从而形成了多层的逻辑模型，如图2所示。同理，可以分析非义务教育支出的绩效形成机理。
3．县级财政教育支出项目绩效评价指标的识别
根据评价指标设计的目的性与系统性、全面性与精简性、完整性与导向性、科学性与可操作性，以及定量分析与定性分析相结合的原则，结合评价定位、绩效机理分析，以及“4E”理论的要求，通过概念转化。可以初步确定县级财政教育支出项目绩效评价指标体系，如表1所示。
4．县级财政教育支出项目绩效评价指标关联度分析
为了对表1的指标体系进行筛选，本文首先采用非随机的立意抽样方法，选择陕西省与县级财政教育支出项目绩效评价相关的财政管理部门、教育行政部门、中等及初等教育学校、以及其他对县级教育负有综合行政管理职责和教育管理研究者等相关人员进行问卷调查。共计发出调查问卷160份，回收140份，回收率为87.5％，剔除未填答完整者和明显不认真填写者后，有效问卷114份，有效回收率为71.25％。然后对问卷回收数据进行了信度和效度检验，问卷的Cronbach"s Alpha系数达到0.944，高于目前学界一般采用的0.5可接受水准，证明本研究信度达到很高水准；本研究效度检验的因素分析结果也表明本研究问卷项目的因素负荷量均高于0.5。
为精简并归类表1初拟的绩效评价指标体系，数据处理分析主要是采用SPSS13.0统计软件来进行的，以因素分析方法通过实证数据进行指标因素的实证提取。表2列出转轴后的因素组成、因素负荷量、共同度、Cronbach"s Alpha系数、抽样适合度、特征值及解释变异量。保留特征值大于1的因素，共有8个因素，累积解释变异为60.63％，各因素负荷量大于0.5，整体之KMO为0.807，各因素KMO大于0.5，故可以认为抽样适合度与各因素的问项指标尚合适。
经过上述方法的问卷数据验证性分析，删除掉一些不符合统计标准的指标后，最终的指标体系构成如表3。从表3中可以看出，重新归类后公平性评价模块消失。初步评价指标体系中9个公平性评价指标中，有3个指标分布到其他模块当中，其余6个指标由于因素负荷量偏低等原因被拒绝。这种情况的出现主要是由于被调查者对公平的认识不一致，没有提取出公平这一重要因素，导致公平性评价指标的因素负荷量分散，而使大部分公平指标未能被接受，因此某些从价值层面看属于公平性的指标，被归类到其他三个模块当中。
根据评价指标验证性分析汇总结果，设计成专家评定调查表，将指标体系分为A、B两个层次。A层为评价模块，即经济性、效率性、效果性三大评价模块；B层为35个具体评价指标。同时邀请了相关的13位专家填写AHP法相关判断矩阵的问卷调查，回收有效问卷11份。通过问卷数据分析，得出最终各评价指标权重如表3中所示，由于篇幅的原因权重具体计算过程这里就不详述了。
四、结束语
本文针对财政支出对象的复杂性，选取了财政支出项目作为研究对象，提出了财政支出项目绩效评价框架，并选取了县级财政教育支出项目绩效评价指标体系设计进行了实例分析。从应用分析的结果来看，此框架具有较强的适用性，尤其是一些涉及利益相关者不多、内容单一的财政支出项目，能够较好地系统梳理财政支出项目绩效形成的前因后果，从而使构建的指标也比较合理。但是由于每个财政支出项目的特征存在较大差异，尤其是利益相关多、内容复杂的项目，由于其因果链较长，绩效形成机理难以全面分析，从而可能使一些应该转换为评价指标的关键因素缺失，导致评价结果难以全面反映项目的绩效，因此，此框架还有待于进一步补充完善。基于此，本文特别指出，在设计财政项目绩效评价指标体系过程中，，应该采用多种评价方式，如自评、检查考核等以全面获取绩效信息，尤其是获取那些能够反映财政支出项目特殊绩效的信息，并相应地对已建立的评价指标体系进行适当调整。
责任编校 谭清元
