摘要:本文以张家口市为例,根据水利投入目前存在的问题,以提高水利资金使用效率、促进张家口经济建设发展为目标,运用理论联系实际、案例分析、分析了水利投入存在的问题的成因,指出政府需要从公共支出范围界定、政府职能转变、社会投资融资机制完善等方面来完善公共财政体制建设框架,引导水利事业健康发展。
关键词:水利投入 公共财政 政府投入
水利发展关键在于资金。改革开放后,张家口市财政以市场经济为导向,实施了一系列的转变。但从整体上讲,尚未建立满足市场经济要求的水利投入公共财政运行机制。
1 张家口市水利投入产生的问题及原因
目前张家口市的水利资金一方面是投入不足,而另一方面却是有限资金使用分散,投资效益不理想。由于资金来源、性质不同,管理模式不一,隶属部门各异,有中央、地方的投资,有预算内外的资金,缺乏统筹安排、协调计划,各种水利资金不可避免会有重复投资、重复安排、相互抵项,致使工作存在缺口和计划脱节,不能充分发挥投资的整体效益。
1.1 地方财政对水利资金的投入缺乏稳定增长的机制 从投入来源分析,从2001～2005年张家口市的水利资金中央及省财政占到72%,市财政占到12%,而县财政包括自筹和以工折资占到16%。这说明张家口市由于特殊的地理位置和经济原因,水利投入主要依赖中央及省财政(其中大部分为国债资金),投入方式单一,没有引进外资和贷款项目。
目前水利基本建设投资实行多元化投入,采取国家、地方、受益区各筹一点的“三点式”筹资办法,而部分地方财政资金紧张,配套资金无法落实。而工程要上马,就需承诺地方配套资金,为此,建设单位常以报大工程概算来减少地方应配套资金,或缩减工程建设内容,或在实际操作中虚增配套资金和投资支出,以应付各种审计和检查的问题,导致了基本建设行为的不规范及投资完成额的不真实。
1.2 财政资金分配管理不规范,水利投入效率不佳 财政资金到位慢,资金使用效率出现问题,而且责任无法落实,客观上与层层把关、审批程序复杂、办事效率低下有关,如果出现“公共权力寻租”事件,速度和效率更低;下级要上级、项目要财政的补助不容易,往往是项目接近尾声,资金还不见影子,筹资成本虚高。
1.3 支出范围未能有效界定,支出结构仍不合理 一些有条件进入市场的水利支出仍由财政承担,而一些保障水利工程正常运转和水利公益事业发展方面的资金却供给不足。张家口市工程管养维护费占水利投入的20%左右,低于全国水利运行费投入32.3%的水平,且近几年还有所下降。面对点多面广的农村水利设施,其管养维护经费来源筹措更是个难题。
1.4 对财政水利投入缺乏绩效监管 目前张家口市水利工程的管理方式有两种:对一些投资规模小、建设周期短的项目,由主管部门负责实施管理;对一些投资规模比较大、建设周期比较长的重点工程,设立专门的临时性机构进行管理。财政部门则负责对水利资金运行过程实施监管。近年来,财政部门虽然通过项目报账制、国库集中支付、政府采购等手段,减化了资金运行环节,提高了资金使用质量,但由于缺乏水利建设支出方面的专业技术管理队伍,普遍存在不会监管的现象。主要表现为在项目的论证、设计、招投标、建设监理等阶段无法发挥应有的监管作用;对水利支出的预算编制和执行只能被动安排,带有较大的盲目性;对水利资金投资过程重“前评估”,轻“后评价”,对项目支出缺乏绩效考核。这既是造成投入项目可行性报告流于形式的重要原因,也是导致水利资金浪费与供求缺口并从的重要因素。
水利资金在支出管理上,普遍存在着中间环节多、资金在途时间长、运行缓慢、资金到位率低、监督手段落后、使用效率低等问题。一些贫困县通常挤占水利资金发放工资、弥补公用经费不足。突出表现为以会议费、差旅费、业务费、考察费等名目繁多的非生产性支出挤占生产性资金,造成专款不能专用。
1.5 现行水费制度仍有巨大缺陷 我市的水资源严重短缺,为了有效、节约、合理地利用水资源,更需要有一套完备、合理的水费制度和办法,以对水利投资进行必要的补偿,从而提高水利事业的积累和筹资能力,促进水利建设事业的稳步发展。我市水利收费制度虽然实行多年,进行了一些改进和完善,但是仍然存在巨大缺陷。主要问题是:现行水价从总体上看,仍低于其成本,这是违背市场经济运行规律的。据有关资料,现行水价一般只能达到供水成本的70%。其中农业用水水价普遍不到成本的1/3,工业水价和生活用水水价也不足以弥补其成本。此外,现行水价收费制度办法没有明确水利工程供水的商品属性,实际执行中容易与一般的行政事业性收费相混淆,水费实收率低,一般只能达到现行水费标准的70%。
1.6 多头管水,导致水利重复投入、资金浪费 当前我市分配和管理水利资金组织机构的特点是:部门过多、层次过多、人员过多。从管理水利资金的横向机构看,有发改委、财政局、扶贫办、水务局、防汛抗旱办。从纵向看,这五个部门又自上而下地设有机构,分别有市、县、乡镇和村等四级。这样资金的分配和管理形成了纵横交错的结构。长期以来的多“龙”管水(城市供水归城建部门管辖;污水处理归环保部门管辖;防洪、灌溉等公益性水利建设归水利部门)、职能交叉、城乡分割、权责不清等问题,水资源不能得到合理利用和优化配置,同时也造成了水利工程建设资金的重复投入,浪费了有限的资金。
2 对策研究
2.1 确立水利公共财政投入的主体地位 水资源的自然和经济特性,决定了它在经济社会发展中具有特殊重要的地位,水资源的配置不可能完全由市场来实现。而防洪、水土保持和水资源保护是典型的公共物品,属于市场失灵的领域;农业灌溉虽有竞争,但也属于公共财产物品,是准公共物品。因此,水资源开发和管理是公共财政支持的重点领域。公共财政在合理安排生态环境建设的同时,还要引导产业结构调整,建设高效节水型的农村水利基础设施,因此公共财政必将成为建设资金的稳定来源和必要保障。
2.2 根据水利建设项目性质,采取不同筹融资方式 健全水利的投资机制,一是划清水利项目的类属,明确市场与政府以及各级政府投资分摊比例;二是完善政府财政投入机制,包括财政投入稳定增长机制、财政补偿机制和财政信贷机制。建立灵活有效的融资机制,关键是要调整水利融资政策,改善融资环境,创造新的融资方式,积极利用外资,吸引民间投资。
培育规范化的水利市场主体,一是转变水管单位主体的性质与职能,建立水利经营的法人实体;二是加快水利产权制度的改革,实现经营性资产和公益性资产的分离,并赋予水利经营实体的法人财产权,使之真正承担保值增值的责任,并形成明晰的水利产权制度。
完善投资回收补偿机制,一是要合理确定灌溉、供水、水电等产品和服务的价格,使投资者能从中获得合理的投资回报;二是要加大水利建设基金的筹集力度。同时注重加强水利投融资法制建设。
供水、水电等经营性项目要按照资本金制度进行运作,其社会公益性部分除政府给予扶持外,主要利用银行贷款进行建设。社会公益性为主的项目也应积极利用银行贷款,可由水利财政性资金还本付息。积极创造条件争取引导更多的银行政策性贷款以及外国政府和国际金融组织的贷款用于水利建设。
例如:被誉为张家口市“母亲河”的清水河市区段治理工程全部完成。长达10公里的中心城区水面景观带,形成了一条生态与文化并重的城市景观长廊。从2006年开始,整个工程共投资10亿元,全部为农发行贷款。在清水河上共建成16座橡胶坝,4道拦沙坝,穿越中心城区10公里的清水河实现了橡胶坝梯级蓄水,蓄水总量达281万立方米。通过蓄水景观建设,促进和带动区域内的城市垃圾清理和污水处理等相关项目,产生的经济效益、社会效益、环境效益十分明显。
2.3 建立绩效评价体系、加强水利财务管理 最近在对水利专项资金的检查审计中发现,水利专项资金的筹集、管理、使用中不同程度的存在着挤占、挪用、虚报冒领、乱摊派、挤挖和市县级配套资金不到位等问题,严重影响水利发展的步伐,使本来就紧张的水利资金矛盾更加突出。除了加强基建、审计、财政的监督外,必须要建立水利资金使用效果的跟踪反馈机制和考核办法。提高资金使用效益。不论是水利事业费,还是水利基建投资,都可以根据不同用途、建立使用效益考核制度和办法,找出节约使用资金提高资金使用效益的方法,充分发挥有限水利资金的作用和经济效益、社会效益。
同时为加强水利资金管理,提高财政资金使用效益,需要建立财政支出绩效评价体系。财政对水利支出,从经济、社会、环境综合效益进行评判,判定支出行为和支出结构的合理性和有效性。绩效评价结果作为预算安排的重要依据,据此不断根据形势的变化调整、优化对水利的支出结构。政府做好水利支出绩效评价体系,主要是做好水利投资规划、政府的水利公共投入引入市场竞争机制、可以考虑建立数学模型来评价水利公共产品。
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