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当前城市社区居委会设置存在的问题及其解决之道
石兆宏
一、我国城市居委会的设置及其职责功能的历史沿革
在我国，城市居委会作为落实城市管理的最基层组织，最早诞生于建国初期的1949年。初始形态的城市居委会，其功能首先是为了把城市居民组织起来，支持和维护新生政权，落实新政权的社会管理和控制功能。经过几年的摸索，1954年12月31日，全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》。《条例》规定，居民委员会是群众自治性的居民组织，主要任务有五个：办理有关居民的公共福利事项、反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解民间纠纷等。很明显，最初的城市居委会，其成立的直接目的就是为了探索和解决如何管理城市基层社会的问题，这个问题不解决好，新生的人民政权就没有可靠的群众基础。这是借助居委会这个城市基层组织，我们党才在进城初期顺利达成了巩固新生政权、管理社会、确保人民群众在基层当家作主等一系列目的，形成了初步的城市管理基础体系。
之后很长一个时期里，我国城市居委会的设置一直处于相对稳定状态。这一方面是指城市的街居结构和居委会空间分布相对稳定，另一方面也是指居委会在组织体制和职责要求方面的相对稳定。改革开放以后，随着我国经济体制、政治体制和社会管理体制的全面变革，
居委会作为实现城市管理的基层单元，也开始在职责和功能定位上发生变化，这种变化尤其以以下两个方面最为突出和富有意义：第一，居委会越来越多地成为实现城市管理和服务的基层中坚力量。一方面，随着经济体制改革的深化，城市基层社会管理体制逐渐从单位制走向社区制，居委会作为实现社区管理的基础单元，直接承接了原来由单位承担的职责和功能，譬如，满足居民对社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育等方面的需求等；另一方面，由于居委会实际上承担着若干政府功能，在建设服务性政府目标机制下，城市居委会也往往成为推动服务性政府建设、实践我们党执政为民宗旨的终极节点，直接影响到城市管理由控制型管理向服务型管理的转型。第二，居委会越来越多地成为探索和实现基层民主政治的中坚力量。应该说，从最早制定的《城市居民委员会组织条例》开始，居民委员会的性质就被定位为群众自治的居民组织。2007年党的十七大以后，根据新的党章修正案，包括居委会制度在内的基层群众自治制度被提升为我国民主政治建设的四大制度之一，由此，居委会作为城市基层自治组织，又承担了探索和推动社会主义民主建设的功能。
二、现阶段我国城市居委会存在着设置和职能缺失问题
虽然在过去较长一个时期里，我国城市居委会的设置和职能配置处于相对稳定的状态，但随着我国对内搞活、对外开放政策的实施，尤其是随着城市化进程的加快，城市的空间功能结构、人口结构、社会组织结构都发生了深刻变化，这就不可避免的使原有的城市居委会
设置开始呈现出与城市发展转型要求不相适应的一面，这些不适应直接导致了居委会设置和职能配置的缺失问题，主要有三种情况：
1、由于不适应城市管理模式转型而导致的居委会设置和职责缺失。计划经济时期，我国城市的管理模式基本上是按照两大体系展开开的：一是把单位作为实现城市管理的基本单元，将个体纳入单位组织构架中，通过对单位人的管理，建立起城市社会最基本的组织管理网络；二是以居委会为基本单元，将游离于单位之外的个体以及单位制所不能覆盖的管理要素纳入到社会管理的网络体系中，籍此来完成对城市居民的全员管理和无缝隙管理。改革开放以后，特别是九十年代以后，随着经济体制改革的深化，单位制所覆盖的社会管理和服务领域开始逐步退缩，城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制，单位人逐渐转为社会人，城市社区成为实现城市管理与服务的最重要的社会组织单元。如此以来，大量原有的单位宿舍、单位生活社区开始脱离原有的单位制管辖范围，由此也就要求必须通过加强社区居委会建设、强化居委会的管理服务功能，来回补由于单位制的消失而造成的城市管理空当。然而，从目前的情况来看，居委会设置和管理服务的配套显然是滞后的。在企业办社的时代，城市管理职能很大程度上都是通过单位来完成的，居民作为单位人，其所需要的社会服务都由单位来完成。改革以后，尽管城市的管理和服务职能已经移交给社区，但面向原来单位人的社区服务机构——社区居委会并没有完全建立起来，许多地方有家属委会而无社区居委会，这就使得面向这些居民的城市服务与管理陷入空档。这可以说是现阶段城市社
区居委会设置和职责能缺失的一个重要方面。
2、由于跟不上城市功能空间的调整和扩展而造成的居委会配置缺失。现阶段城市化的一个重要特征就是城市空间布局的变化。这种变化，首先表现为对老城区空间的重新整合与功能提升，与此同时，住区单位、区内居民构成也在发生结构性调整和变化。所有这一切，必然要求社区居委会的设置和职责安排也做出相应的改变。城市空间布局发生变化的另一种形态，是城市空间的扩展以及由此带来的城市新区建设，城市新区和新住宅小区建设同样需要社区居委会建设与之相配套。显然，目前这种与城市空间扩展和城市功能转型调整相配套的社区居委会建设，同样是处于滞后状态。
3、由于滞后于人口流动和人口结构变动进程而出现的居委会配置缺失。现代城市正越来越多地成为一个开放的系统。由于经济体制的变革，特别是城市化进程的加快，城市不仅与外部区域空间形成了多序列的人力资源交流，导致了大量外来人口的流入；而且城市本身的居民也由于工作调整、休闲要求改变、子女就学、老人照顾等因素的存在，而有了改变居住环境和居住区域的需要，从而呈现出了人口在城市不同空间之间进行转移和流动的需要；与此同时，住房制度改革和商品化住房的涌现，则为城市人口在不同区域间的自由流动提供了重要的空间支持和居住环境支持。所有这些人口变动因素，都直接向基层社区管理提出了新的要求，需要社区居委会建设与之相配套。目前来看，在这一方面同样存在着社区居委会设置滞后的问题。
当前城市社区居委会设置滞后和职能缺失问题是一个普遍现象，
从根本上讲，这反映了30年中国变革所隐含的上层建筑与经济基础变革不相适应的一面。目前，我国正处于社会转型的关键期，城市基层管理与服务必然面临着新旧体制交换中的种种困窘，所以有问题、有不足在所难免。在此，问题的关键在于我们应该以什么样的态度来面对问题以及按照什么样的思路原则来解决问题。
三、解决城市社区居委会设置缺失问题的主要原则和思路
改革以来中央一直高度重视基层居委会的建设工作，尤其是党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体更是将城市居委会组织建设放在“完善社会管理，保持社会安定有序”的高度来加以看待。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，进一步对城市居委会的性质和职责作了明确规定，指出我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，城市社区居民委员会必将在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥不可替代的重要作用。围绕社区居委会组织体系建设，该意见明确提出要“加快社区居民委员会组织全覆盖。社区居民委员会的设置要充分考虑公共服务资源配置和人口规模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则确定管辖范围”。该意见同时还强调，要“加快城乡结合部、城中村、工矿企业所在地、新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作。新建住宅区居民入住率达到５０％的，应及时成立社区居民委员会，在此之前应成立居民小组或由相邻的社区居民委员会代管，实
现对社区居民的全员管理和无缝隙管理”。很明确，关于社区居委会建设，中央已经形成了十分明确的思路和部署安排，目前的关键在于如何对问题做出具体把握，并形成相应的对策和工作思路。在此，一个核心原则是，解决城市社区居委会设置缺失问题，必须从社区居委会的职责定位入手，切实按照以人为本、服务居民的宗旨来推动社区居委会建设，合理安排和解决居委会的布点和职能配置问题。具体来说，有几个关键点需要重点加以把握：
一是政府主管部门要真正着眼于利民、便民、惠民的原则，来把握政策，推动社区居委会的布点和组织体系建设。上述居委会设置中存在的问题，首先涉及到的是政府责任和政府部门对政策的把握问题。居委会该不该设、在那里设、设与不设之间应该把握的尺度什么，这些问题既涉及到政策上的规定，更有一个对政策的掌握空间问题。究竟是基于利民、惠民的需要来推动社区居委会建设，还是咬紧某些政策条文，高高在上，置群众呼声于不顾，这说到底首先是一个政府责任问题。负责任的政府部门首先应该以便民、惠民作为行政的基本准则。
二是科学规划、整合提升，加大力度推进社区居委会建设进程。从目前居委会的设置状况来看，既有机构设置缺失问题，也有居委会布点老化以及布点不合理带来的资源浪费问题。所以，应根据社区居委会建设便于管理服务、便于开发社区资源、便于居民自治的原则，在充分考虑地域性和居民认同感等因素的基础上，按照“整合、优化、提升”的要求，科学规划和布局全市的社区居委会布点工作。在此，
关于新城区、新建小区的居委会设置，应充分考虑其未来对人口的吸纳能力，适当降低居委会设置的门槛户数，完成对新建社区的居委会配置。鉴于居委会设置在成本核算方面的考虑，可在一定时期内将居委会与住宅区物业管理部门的机构资源进行整合，并给予后者适当的经费补助，以一种过渡形态的居委会服务，满足社区居民的需要。在居民入住相对分散的社区，可成立居民小组或由相邻的社区居民委员会代管居民服务事宜，切实实现社区管理与服务的无缝对接。社区入住密度高、服务覆盖面广的区域，可成立社区工作站，由政府聘用工作人员，具体承担协助政府开展的有关工作，提高服务居民的能力和实效。
三是积极培育民间组织，充分发挥民间组织在社区居委会管理服务中的作用。目前社区居委会布点建设，一个很重要的制约因素就是人力资源的不足。要注重发挥民间社会组织在社区管理中的作用。民间组织可以提供某些成本更低、效率更高的公共物品；很多民间组织以社区困难群体为服务对象，可以增进社会福利，促进社会公平；民间社会组织还可以满足居民的多样化需求，提高社区组织化程度。目前我国民间社会组织参与社区管理与服务的程度十分有限，因此我们要大力促进民间组织的发展，支持社区成立形式多样的生活服务类民间组织，积极开展活动，以此实现对社区资源的整合，促进社区居委会服务效能的提高。
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