2010年1月31日,《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》出台,成为新世纪以来连续第7个关注“三农”的中央“一号文件”。
依靠新世纪以来前6个中央“一号文件”所积攒的力量,新的“一号文件”围绕最难碰的“骨头”——统筹城乡发展力度和城镇化问题提笔破题。
一直以来,“三农”战略的重大调整一般围绕着农民可获取的经济“实惠”,尚未根本触及“城乡统筹”这个重大问题。
几年来,立足“三农”自身,党和国家拿出了一系列“高含金量”的增收措施。然而仅仅立足于“三农”本身,无法让农村真正富裕起来。“少取,多予、放活”虽然释放了农民增收的活力,但是在资本、金融、基础建设、户籍、就业、教育、医疗、社保等方面城乡差异尚未弥合的局面下,很难保证农民持续增收。
从总体上看,我国已经步入“以工促农、以城带乡”的发展阶段,30年工业化进程带来的辉煌成果,完全可以支持城乡统筹发展的新提法。更加自觉地调整国民收入分配、有意识地把资源配置更多地向农村倾斜必然会提上议事日程。
本期“农经观察“从文件中抽出10个核心论点并配合专家观点,来解读“一号文件”中的时代亮点和现实难点。
1.千亿资金的杠杆作用值得期待
今年的“一号文件”,第一条就是有关“三农”投入的,叫“继续加大国家对农业农村的投入力度”。几年来,“三农”投入的总量就是逐年提高的,但是比重并没有做到每年提高。2010年“一号文件”实现了突破。此外,2010年中央财政支农预算可能达到7000亿元,高于去年的6000亿的预算水平。近千亿的资金将滚出多大的雪球值得期待。
关键词:比例提高优先
文件亮点:
按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,不断增加“三农”投入。
要确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。
耕地占用税税率提高后,新增收入全部用于农业。严格按照有关规定计提和使用用于农业土地开发的土地出让收入,严格执行新增建设用地土地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理的规定。
继续增加现代农业生产发展资金和农业综合开发资金规模。
各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。预算内固定资产投资要继续向重大农业农村建设项目倾斜。
专家解读:
仅有投入还不够
农业仅有投入是不够的,还有许多问题要解决。
问题一:如何让地方部门增加投入?如何提高政策的实际执行力度?虽然“一号文件”要求各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。但在地区级及县级,实际执行的效果会打折扣。原因很简单,投资农业、农村由于见效慢、时间长,一般不会被优先选择为投资重点。如何监管各级政府把资金投向农业是个大问题。
问题二:如何解决地区间投入差距过大与不平衡问题?由于各地的经济规模差别很大,有些地方是大牛拉小车,如上海、北京、浙江、江苏等发达地区,经济实力雄厚,对农业的投入不存在问题。但我国还有一些省属于“小牛拉大车”,本地财力十分有限,无论再增加多少,实际上也难有大的突破。所以实际上,国家的支农资金,重点应该向中西部财政紧张地区倾斜。
问题三:支农资金整合面临大问题。
财政支农资金的管理涉及发改委、财政、农业、扶贫办、教育、水利、林业、卫生、民政、交通等部门,极难进行统一的协调管理。财政支农资金除由各级财政部门拨付外,省市各级农、林、水等主管部门层层下拨,形成资金来源渠道多、投入分散的状况。
(郑风田)
2.如何分好农业补贴这杯羹
农业补贴是个大问题,“一号文件”第二条提出“完善农业补贴制度和市场调控机制”。过去只有小麦、大米、玉米等少数口粮作物能够得到补贴,今年增加了花生良种补贴、马铃薯补贴、青稞良种补贴。农机补贴虽然广受诟病,但今年还是增加了数量,而且还扩大了种类,把牧业、林业和抗旱、节水机械设备也纳入补贴范围。
关键词:良种补贴最低收购价
文件亮点:
坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴,扩大马铃薯补贴范围,启动青稞良种补贴,实施花生良种补贴试点。
进一步增加农机具购置补贴,扩大补贴种类,把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。
按照存量不动、增量倾斜的原则,新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。
落实小麦最低收购价政策,继续提高稻谷最低收购价。扩大销区粮食储备规模。适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策,支持企业参与收储,健全国家收储农产品的拍卖机制,做好棉花、食糖、猪肉调控预案,保持农产品市场稳定和价格合理水平。
专家解读:
注重农业补贴的有效性
当前的农业补贴问题有以下几点值得注意:
第一,补贴数量与粮食生产数量没有关系。目前的补贴基本上是按照耕地面积计算,农民种与不种,都可以拿到补贴。不生产粮食还倒能够拿到补贴,补贴率先成了普惠制。导致实际种地的人拿不到补贴,不种地的人能够拿到补贴。
第二,补贴成了不少小麦、大豆农们的利润。在不少地方调研发展,农民种小麦、大豆收入十分有限,如果减去补贴的收入,许多农民几乎没有什么收入。所以许多农民讲,他们种小麦、大豆的收入基本上就是每亩拿到的80—100多元钱,十分有限。
那么中国的农业补贴究竟该如何改?
我认为未来的农业补贴应该增加有效性,改变目前以耕地面积计算补贴的做法,直接按照所交商品粮数量进行补贴。让那些种粮的农民结结实实地能够得到收益。这样补贴才能有针对性。“一号文件”反复讲以后补贴要向种粮大户倾斜,究竟如何落实?如果国家规定以后新增的补贴可以按所交粮食数量来补贴,自然有许多农民愿意把粮食亲自送交国家粮库拿补贴了。这样可以更大程度地激励农民多种粮,满足我国的粮食安全需要。另外一个就是让那些低效率种植或者抛荒的耕地也能够多种些粮食多拿补贴。
(郑风田)
3.农村金融新政频出
金融是经济发展的血液,今年的“一号文件”在第三条提出“提高农村金融服务质量和水平”。虽然也有许多新政策出台,整体来看,破题难度不小。农民若要享受普惠金融服务,还有很长的一段路。
关键词:涉农贷款补贴资金互助社
文件亮点:
落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。
农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。
积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。
建立农业产业发展基金。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制。
支持符合条件的涉农企业上市。
专家解读:
涉农贷款补贴具有新意
用一句话来形容中国农村金融问题的根本症结是:银行“安全”、“盈利”的目标与农业的低利润率、分散农户的高交易成本矛盾不可调和,最终造成了当今的农村金融供给短缺。
近年来农村金融一直没有破题,原因也很简单,农村居民分散,收入低。跟分散的小农户打交道,银行经营成本过高。此外,最主要是政策未能提供优惠。这次是出真金白银了,对惠农贷款给予优惠贴息。上述几项补贴大餐下来,不知能不能吸引着各大银行向农民们多贷些款?
虽然有文件中提到诸多农村金融政策,但要想让农村居民享受普惠式的金融服务,还有漫长的路要走。目前农村金融虽也“重拳”频频,但收效甚微。几大金融机构的“厌农”、“弃农”倾向仍然没有改变。各类新型金融机构一旦有条件就开始寻求“农转非”,导致与过去不同的仅仅是农村金融市场多了几家金融机构而已。以目前的中国农村金融市场来看,确实需要开闸引水,搞活市场。
(郑风田 刘杰)
4.社会资源怎样“吹皱”一池春水
今年“一号文件”有一个新内容,第四条“积极引导社会资源投向农业农村”。
社会资源动员是我国农村发展的一个很好的人力、财力等多渠道来源。四川的地震救灾就是很好的范例。今年的“一号文件”把它作为惠农来源的五大渠道之一,使它成为一个重要的角色。
关键词:捐赠 结对帮扶 下乡支农
文件亮点:
各部门各行业要主动服务“三农”,在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜。大中城市要发挥对农村的辐射带动作用。
鼓励各种社会力量开展与乡村结对帮扶,参与农村产业发展和公共设施建设。
企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会,用于建设农村公益事业项目的捐赠支出,不超过年度利润总额12%的部分准予在计算企业所得税前扣除。
有关部门要抓紧健全科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度,通过完善精神物质奖励、职务职称晋升、定向免费培养等措施,引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展服务、城市医师支援农村。
专家解读:
动员社会资源意义极大
我国农村基础设施和公共事业发展面临着一系列不容忽视的问题,社会资源动员不足是重要的问题之一。引导民间资金进入农村建设领域,是增加投入、提高效率的一项重要措施。
从实地调查中发现,以私人业主为代表的民间资金已经成为农村基础设施建设中一支不可忽视的力量。通过引入民间资金,不但可以大大缓解政府的财政压力,而且开拓了新的农村基础设施融资渠道。过去让企业给农村捐钱,一个字:难!不是不想捐,而是政策不到位。所以今年的“一号文件”开始尝试制度激励。这些政策优惠,也许会掀起一股向农村捐赠的浪潮,值得期待。
此外,科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度要有大的制度调整,应该大大增加志愿者队伍。在国际扶贫中,志愿者一直是一支强大的队伍。我国目前在农村发展中,这支队伍显得太弱小,以后应该通过各种政策激励,扩大这支队伍的力量,为农村的发展服务。
(郑风田)
6.小种子存在大问题
今年的“一号文件”第10条,是“提高农业科技创新和推广能力”。而农业科技的重点,落在了良种培育上。国家对育种寄予厚望的同时,越发需要我们直面良种产业的危险现状。借助国家扶持新政,通过与国外种子公司合作,一点点引进、消化、吸收,再慢慢形成中国自己的品牌,也许才走得稳当。
关键词:转基因新品种 大型种子企业
文件亮点:
切实把农业科技的重点放在良种培育上,加快农业生物育种创新和推广应用体系建设。
继续实施转基因生物新品种培育科技重大专项,抓紧开发具有重要应用价值和自主知识产权的功能基因和生物新品种,在科学评估、依法管理基础上,推进转基因新品种产业化。
推动国内种业加快企业并购和产业整合,引导种子企业与科研单位联合,抓紧培育有核心竞争力的大型种子企业。
启动基层农技推广机构特设岗位计划,鼓励高校涉农专业毕业生到基层农技推广机构工作。
推进农用工业技术改造。加快发展农业机械化,大力推广机械深松整地,支持秸秆还田、水稻育插秧等农机作业。创建国家现代农业示范区。
专家解读:
中国种业不宜轻言市场化
目前我国的种业存在着大问题。一方面,受限于体制,我国目前的育种水平低下,蔬菜瓜果种子基本依靠进口;另一方面,大田作物,受制于种子补贴,对目前的种子市场的发展与种子企业的壮大都十分不利。在这些问题没有解决的情况下,片面想做大做强种子企业,只能是大而不强。种子公司不是靠短期能够壮大起来的,犹如制药企业一样,从产品研发设计到最后占领市场,需要数十年甚至更长。
目前的大田种子由于特殊的国情,单纯学习美国模式,靠大企业来带动不太现实。好的途径是加大国家对科研育种机构的支持,让这些科研机构多培育一些好品种,然后免费低价卖给农民,整体改进我国的粮食安全水平。因为在我国农民从种粮中获得的收益很有限,等于在为国家提供低价的粮食安全,在这种格局难以改变的情况下,种子公司如果单纯考虑效益,农民就会买不起好种子,对国家的粮食安全不利。
(郑风田)
7.城乡双轮驱动令人瞩目
“一号文件”第23条是“推进城镇化发展的制度创新”。大力发展中小城市与城镇,使农村经济变成“双轮驱动”,即新农村建设与城镇化,是我国“三农”政策的重要战略转移。如何放宽户籍制度限制,推进城镇化改革,是今年“一号文件”的最大亮点之一。此外,2010年“一号文件”还首次提出了“新生代农民工”的概念。
关键词:新生代农民工户籍制度改革
文件亮点:
积极稳妥推进城镇化,提高城镇规划水平和发展质量,当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。
深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。
多渠道多形式改善农民工居住条件,鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。
采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。
大力发展县域经济,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,提高城镇综合承载能力,吸纳农村人口加快向小城镇集中。
完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策,安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。
农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地,调剂为建设用地的,在县域内按照土地利用总体规划使用,纳入年度土地利用计划,主要用于产业集聚发展,方便农民就近转移就业。
专家解读:
新生代农民工渐渐成为城镇化战略的关注点
如何放宽户籍制度限制,推进城镇化改革,是今年“一号文件”的最大亮点之一。小城镇要发展,要加快,但又要避免急躁冒进现象,所以文件讲发展城镇化要积极稳妥地来推进。其二是从软的角度,重点强调解决农民工的户籍、社保及新生代农民工问题;其三是从制度角度,要求通过财税、用工、体制等各项改革,重点解决小城镇的承载力与产业支撑问题。
新生代农民工现在已经进入了就业、婚育的年龄了,可以说根本就回不到农村去了。他们的婚育问题和就业问题如果解决不了,那么就更容易出事。但他们又是非常宝贵的资源,应该发挥他们旺盛的生命力,想办法将这些新生代农民工安排在城市。
其实,城镇化战略也存在不少的问题,比如:发达地区是否愿意接纳新移民成为核心问题,跨省区的农民工户籍制度解决应该是最难啃的骨头。小城镇的土地产权问题该如何解决?是否可以允许小城镇土地避免被国有化?如何避免中小城市及小城镇房价如何不被炒成泡沫?长远来看,城镇化战略是否会进一步拉大地区间的差距?如此等等。(徐祥临)
8.流通问题亟需破题
“一号文件”第11条是“健全农产品市场体系”。我国是典型的小生产、大市场格局。城乡距离远,链条长、环节多,买难、卖难常发生。不少农产品一直在暴涨暴跌中起伏,去年山东大蒜暴涨40倍,但广西的香蕉却暴跌至每斤4分钱。小生产大市场屡屡出现问题,一直都在尝试解决之策。
关键词:冷链物流产销对接农村经纪人
文件亮点:
统筹制定全国农产品批发市场布局规划,支持重点农产品批发市场建设和升级改造,落实农产品批发市场用地等扶持政策,发展农产品大市场大流通。
加大力度建设粮棉油糖等大宗农产品仓储设施,完善鲜活农产品冷链物流体系,支持大型涉农企业投资建设农产品物流设施。
加快发展农产品期货市场,逐步拓展交易品种,鼓励生产经营者运用期货交易机制规避市场风险。
全面推进双百市场工程和农超对接,重点扶持农产品生产基地与大型连锁超市、学校及大企业等产销对接,减少流通环节,降低流通成本。
大力培育农村经纪人,充分运用地理标志和农产品商标促进特色农业发展。
专家解读:
农产品卖难为何时常发生
从田头到餐桌,我国生鲜产品的流通费用占总成本的70%,比国际上高出20个百分点以上。“种粮的永远赶不上倒粮的”,究其原因在于分散的原子化的农民缺乏参与市场竞争所必需的信息资源和组织资源。面对强大的流通环节,缺乏强大的市场博弈、经济谈判能力。
如何解决我国的小生产与大市场问题,要做的工作不少,包括建设冷库是个好主意,会展也不错,农超对接也有许多好处。
国际发达国家的经验是,通过大型连锁超市销售农产品,减少了流通环节和流通过程中的损耗,确保了农产品质量安全,也有助于增加农民收入。据专家统计,发达国家70%以上的农产品通过连锁超市进入到消费者手中,而在我国北京、上海等大城市却不足30%。必须培育一批发展农产品现代流通的经营主体。
连锁超市本应由企业来主导,政府作引导,而如今的局面却是政府各相关部门都想插手。这样的项目很容易出现的问题是,扶持资金一撤,工程随之倒台。“万村千乡”工程,在未来一段很长时间如何摆脱对财政扶持资金的严重依赖,是个问题。
(郑风田 孙瑾 刘璐琳)
9.菜篮子里装下“标准化”
菜篮子关系国计民生。“一号文件”第7条就是“推进菜篮子产品标准化生产”。关于“菜篮子”,目前相关部门主推的是设施化、规模化。围绕分散小农这个国情,这个发展思路不断惹来争议。有规模是否就有效益?有效益的是否同时是安全、标准的?这些问题将在2010年中继续热议。
关键词:菜篮子工程标准化
文件亮点:
实施新一轮菜篮子工程建设,加快园艺作物生产设施化、畜禽水产养殖规模化。
支持建设生猪、奶牛规模养殖场(小区),发展园艺作物标准生产基地和水产健康养殖示范场,开展标准化创建活动,推进畜禽养殖加工一体化。支持畜禽良种繁育体系建设。
加强重大动物疫病防控,完善扑杀补贴政策,推进基层防疫体系建设,健全工作经费保障机制。
加快农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设,积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品。
专家解读:
规模化养殖值得警惕
我国这几年对传统的家庭养殖进行口诛笔伐,不提倡“分散养殖”,将添加瘦肉精、动物疫病的罪魁祸首统统地都指向了传统的家庭分散养殖。有人认为家庭养殖带来了防疫成本高,难以管理;认为只要实行规模养殖,什么问题就能解决了。这种思路值得反思。其实片面追求规模的畜牧养殖业也存在很大的问题。与农户传统的家庭养殖相比,规模化养殖更易出现过密化、抗生素化等问题,不仅使动物健康严重受损,而且更易出现大规模的疫病爆发。未来国家在相关政策制定方面不能为了规模而规模,而应该进行相应的政策扶持区分。此外,我国证书农业发展很迅速,但最令人担心的是,许多监管跟不上,这对消费者来讲是极大的不负责任。
(郑风田)
10.家电、汽车、建材三“下乡”
“一号文件”第5条“大力拓展农村市场”、第16条“加强农村水电路气房建设”,提出加大家电、汽车下乡力度、推动建材下乡、推进城乡客运交通一体化等等。新“三下乡”的政策初衷,在于让农民得实惠,让经济得发展,而落脚点,仍然是城乡统筹这盘大棋局。
关键词:家电下乡 建材下乡
文件亮点:
加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度,大幅度提高家电下乡产品最高限价,对现行限价内的产品继续实行13%的补贴标准,超出限价的实行定额补贴,允许各省(自治区、直辖市)根据本地实际增选一个品种纳入补贴范围,补贴对象扩大到国有农林场(区)职工。
抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机,把支持农民建房作为扩大内需的重大举措,采取有效措施推动建材下乡,鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。
专家解读:
下乡补贴理应直接补贴给农民
关于家电下乡,有两条建议,给农民发家电购买券,改招标为普惠制。一定要改变目前补富不补穷的怪现象,让农村贫苦的农民,而不仅仅是农村的富人,也能享用上家电产品。看来还有太多的工作要做。
而建材下乡主要针对的是,中国农村住房飞快的淘汰速度。几乎是每十年都要淘汰一轮,而一般城市住房虽然住不到70年,怎么也得住上40—50年。
建材下乡,让农民用上好的有较长生命的建筑材料,应该是好事。但千万不要又搞成家电下乡工程一样的补贴规则,让农民只有买了建筑材料才能补,而且还是补贴给材料商,这样很不好。如果真要补,最好直接补农民。惠农资金再也不应该撒胡椒面了。农民买建材,本身给建材商就带来了巨大的机会,为什么还要给他们补贴? (郑风田)
