计划。
3.从资金发放看，云南省农村低保资金发放呈现出以下特点：
（1）从发放方式看，原则上以货币形式发放，对部分交通不便的边远山区采取实物形式发放。有条件的地方，推行国库集中支付方式，通过金融代理机构实行“一折通”发放。“一折通”是指财政部门根据农户的户主姓名、身份证等有关信息，按照实名制要求，为其在县农村信用社等金融机构办理一个专用活期存折，并将各农村低保资金直接拨入银行“一折通”专户，专账核算，专人管理，专款专用的一种资金发放方式。
农村最低生活保障资金的发放，是农村最低生活保障资金流的最后一环，也是极为关键的一环。从严监管最低生活保障资金，遏制虚报、冒领，确保每一分钱都能发放到最低生活保障对象手中，是农村最低生活保障资金发放管理的目标。农村低保资金实行“一折通”发放，既简化发放流程，减少资金流动环节，又保证资金安全，是防止款项被截留挪用、虚报冒领行为的有效途径。云南省农村低保资金统一从2007年1月开始发放，2007年按季度发放，从2008年起实行按月发放。
（2）从发放形式看，农村低保政策的发放对象以及每月发放的的生活补助不断增加，同时不定期发放临时性补贴。
从表1可以看出，自2007年全国建立农村低保制度以来，云南就将全省220多万农村绝对贫困人口纳入低保范围，享受农村低保政策的对象逐年增加。2011年，云南加大社会救助力度，切实保障困难群众基本生活，实现农村低保403万人，完成政府工作报告提出要实现农村低保400万人的目标。云南省逐年扩大享受农村低保政策覆盖面的同时，重点考虑了边境地区、少数民族和贫困地区，比如2011年云南新增农村低保对象43万人，其中28.57万人为边境县市的低收入人口。
从表2可以看出，自2007年建立农村最低生活保障制度以来，云南逐步提高了农村低保的补助金额。云南农村最低生活保障制度运行五年来，农村低保的补助金额已由2007年的每月发放30元提高到目前的94元，增幅达到300%。从2012年1月起，云南省农村低保对象月人均补助标准提高至94元，提高标准部分资金从1月起予以补发，3月底前补发到位，4月开始，将按照新的补助水平和新标准发放农村低保金。
另外，由于近几年云南省各地猪肉等食品类价格不同程度上涨，拉动居民消费价格总水平上涨，给农村“低保”家庭带来不同程度的影响。特别是2009年入秋以来，云南省遭受了百年不遇的特大旱情，使小春作物严重受灾、城乡群众饮水出现困难，导致粮食、蔬菜等主要农产品价格出现波动，给农民的生活造成一定影响。为保障农村低保对象的基本生活，促进社会和谐稳定，云南省政府向全省农村低保户发放临时生活补助。例如，从2011年8月份到10月份，曲靖农村低保人群每月发放10元的临时价格补贴。
4.农村最低生活保障资金强有力的监督网络逐渐形成。
（1）建立部门联动监督机制。云南省各地民政部门会同财政、监察、审计等部门定期或不定期召开会议，研究工作，解决困难和问题。同时，各地民政部门对农村低保实行全程介入，加强对人员申报、把关、审核等关键环节情况进行跟踪检查。各地监察部门采取专项督查、随机访查等方式，加强对农村低保资金管理使用等情况开展监督检查，依法对违法、违纪、违规行为进行处理，对虚报、瞒领、冒名顶替、弄虚作假骗取保障金的，给予批评教育或警告，追回其冒领的保障金或终止享受农村最低生活保障待遇；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（2）建立群众监督机制。云南省各地通过会议、广播、板报政务公开栏等形式，深入宣传农村低保政策法规以及实施农村低保制度的目的意义、申报审批程序、保障标准和目标要求，从而让群众全面了解农村低保政策及具体要求，使“主动申请、积极退出”的观念深入人心，改变一些群众的错误观念。同时，对低保户审核、低保金发放等情况采取“三榜公示”的形式进行全程公开，征求群众意见，并设立举报箱和投诉电话，受理举报、投诉，接受监督。
（3）强化核查，建立动态监管机制。对农村低保工作在积极实行一年一次核查清理的基础上，积极推行低保工作动态管理，以及时清理和劝退不符合低保标准的对象。
三、云南省农村低保资金管理存在的安全隐患
1.农村家庭收入核实困难，低保对象确定模糊。相对于城市居民以工资为主的收入结构，农村居民的家庭收入计算较为复杂，计算办法尚需规范。农村居民的隐性收入问题比较严重，难以货币化。首先，农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，受物价及政策等因素的影响，变动性较大。其次，农作物收成受季节性及受自然灾害的影响，而家庭饲养业本身的收入风险就很大，这些因素导致农村居民农业收入的不确定性。近些年来，云南省农村外出务工人员不断增加，收入的不稳定性也相应地不断扩大。而在收入的核定方法上，由于一直缺乏明确的操作规程，保障对象和家庭收入的核定在实践中遇到了很多问题。加上有些申请人不如实提供真实情况，周围群众怕得罪人而不敢介绍真实情况，给调查核实带来诸多困难。个别地方为了获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。
2.动态管理难。实行动态管理既可以提高农村最低生活保障资金的使用效率，也可以保证最低生活保障制度的公正。只有实行动态管理，才能及时将符合条件的困难群众纳入最低生活保障，才能准确瞄准最低生活保障对象。同时，只有实行动态管理，才能按照最低生活保障对象家庭收入的变化，及时调整补助水平，把政府财政投入用到最需要的家庭。在实际操作过程中，动态管理有一定难度，主要体现为：一是享受低保的居民家庭收入有好转并超过保障线后没有主动退保，要靠低保工作人员去了解掌握；二是一部分低保户暂时就业，也因工作不固定，收入不稳定，无法核定；三是部分低保户隐瞒真实情况，给动态管理带来难度。
3.农村最低生活保障资金来源不足。资金的供应不足一直是云南省社会救助制度的一大难题，由于云南是全国贫困县最多的省份，特别是云南省乌蒙山片区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区和藏区等4个连片特困地区共85个县，占全省129个县（市、区）的66%，人口2784万人，占全省总人口的63%，需要扶持的面大，资金缺口大。农村最低生活保障制度的资金供给问题，一直是困扰农村低保制度发展和完善的重要瓶颈。云南农村低保资金通过省级财政预算安排专项救助资金、争取中央支持等方式筹集资金，各级州、市、县人民政府把保障资金列入财政预算。但是随着税费改革的推进，预算外收入大幅度降低，县乡两级财政普遍较为困难，很多地方都是“糊口财政”，县、乡负担的最低生活保障资金难以落实到位或者不能按时足额到位，用于农村低保建设的资金捉襟见肘。需要提供最低生活保障的地区或者贫困人口较多的地区往往是经济欠发达地区，财政收入本来就十分有限，加上比经济发达地区更多的贫困人员救助开支，根本就无力按照农村最低生活保障标准确定保障对象和提供符合规定的救助金额。还有部分基层县、乡政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用，在资金不足的情况下只有采取以资金定保障人数的办法，这种现象的发生严重背离了低保原则。
4.工作人员及工作经费不足，影响农村低保政策的实施和监管。云南省农村低保对象的管理和资金一般由各县级民政实行社会化发放，低保补助标准经常发生变动，加上一些临时性的补贴，工作量较大。然而，目前云南省各县民政局的农村低保工作人员严重不足，大多县份只有1～2名工作人员，且工作人员还同时承担五保供养、敬老院建设、城乡医疗救助及城乡临时救助等其他工作，一定程度上影响了农村低保工作的开展；另外大部分乡镇民政助理员只有1名，个别乡镇配有2～3名，但从事低保工作人员只有1名，而且部分乡镇对民政助理员工作调整过于频繁，民政工作的政策性强、业务性高，影响工作的正常开展。另外，农村低保对象分布分散、人数多、情况复杂、工作量大、需要一定的经费作保障，但云南农村低保工作经费不足，影响了农村低保政策的实施和监管。
[本文系国家社科基金《边疆人口较少民族地区农村最低生活保障模式研究》（10XMZ0050）的阶段性成果]
参考文献：
1.田宏政.农村低保供养法律指南[M].西安：陕西人民出版社， 2008.
2.民政部社会救助司.农村最低生活保障工作读本[M].北京：中国社会出版社，2009.
3.柳拯.中国农村最低生活保障制度政策过程与实施效果研究[M].北京：中国社会出版社，2005.
4.孙睿等.我国农村低保资金供需状况的实证分析[J].东岳论丛，2011（1）
（作者简介：起建凌，云南农业大学经济管理学院副教授，主要研究方向：农村社会保障；赵梅，云南农业大学经济管理学院讲师，主要研究方向：世界经济；金璟，云南农业大学经济管理学院讲师，主要研究方向：数量经济。通讯作者：赵梅 云南昆明 650201）
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