税收是国家筹措财政资金，调节经济运行的重要手段。资源税是我国的重要税种，对于调节资源级差收入，促进资源合理开发和高效利用有重要意义。近年来，随着我国经济总量持续快速增长，资源环境约束日益强化，产业结构发生了重要变化，原有的税收体系也需要不断适应新的形势。完善税收制度，实现资源优化配置和社会公平是新时期财税体制改革的重要任务，而煤炭资源税改革是当前税制改革的重要内容。煤炭是我国的主体能源，在能源消费结构中占比约三分之二。因此，煤炭资源税改革既重要又紧迫，国务院批转的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》明确将“坚持正税清费，推进煤炭资源税改革”作为本年度改革的重点任务之一。
税收政策的制订与改革对于经济运行有重要影响。煤炭资源税的改革牵涉方方面面的利益，改革的成败不仅关乎煤炭行业的健康发展，而且对于社会总体物价水平、财政收入、节能减排都会产生重要影响，因此，实施煤炭资源税改革必须理性分析、科学设计、稳步推进。当前，我国正面临着经济增长速度趋缓，经济结构调整压力增大的双重挑战，要充分发挥煤炭资源税改革的积极作用，尽量减少其负面影响，必须对煤炭资源税的历史沿革和改革的经济影响有全面认识。
煤炭资源税征收的历史、现状和改革方向
我国煤炭资源税的征收始于1984年《资源税条例（草案）》的颁布实施，此后国务院于1993年颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，并在2011年进行了修订。期间，煤炭资源税进行了若干次调整，并就税制的部分内容进行了一系列改革。从煤炭资源税的计征方式和税率来看，1984年起实施的是基于煤炭企业销售利润率的累进税制，即销售利润率小于12%的部分，不缴纳资源税；对利润率超过12%的部分征税，其中，12%-20%的部分，销售利润率每增加1%，税率增加0.5%累进计算；20%-25%的部分，销售利润率每增加1%，税率增加0.6%累进计算；大于25%的部分，销售利润率每增加1%，税率增加0.7%累进计算。从1993年开始实施从量计征的方式，即按照0.3-5元/吨的标准计征煤炭资源税。2004-2007年间，政府分多次将部分省区煤炭资源税的征收标准上调至2.5-4元/吨，将焦煤征收标准提高至8元/吨。
目前执行的煤炭资源税制源于2011年公布的《资源税暂行条例》，具体的税率为焦煤8-20元/吨，其它煤炭0.3-5元/吨，平均税率不足煤炭销售价格的1%。从目前煤炭行业税费的征收情况来看，煤炭资源税表现出三个特征：一是总体而言税率不高，二是不同省份的税率并不一致，三是资源税在煤炭行业总税负中所占比重不高，为地方财政所作贡献较小。
2010年以来，政府加大了资源税从价计征的改革推进力度，在新疆等省区开展了原油和天然气资源税从价计征试点工作，而煤炭资源税从价计征的改革工作预计将在2014年迈出实质性步伐。从目前不同机构提出的改革方案来看，煤炭资源税改革的重点主要在三个方面：一是计征方式将从从量计征改为从价计征；二是税率预计会设定在2%-10%的区间内（王秀强，2013），与现行税率相比有大幅提高；三是税制改革将会与煤炭开采和销售中的相关收费基金清理同步进行。
煤炭资源税改革的经济影响分析
煤炭资源税改革对宏观经济和煤炭行业都会产生深远影响，在分析其影响之前需要对当前宏观经济和煤炭行业生产经营的现状有所认识。从宏观经济形势看，我国经济增速趋缓，但正逐步走出低谷，消费者价格指数走势相对平稳，生产者价格指数持续负增长，如何通过全面深化改革激发经济增长的内生动力是当前面临的重要任务。从煤炭行业的发展来看，煤炭产品价格持续低迷，煤炭企业利润空间受到挤压，亏损面有所扩大，行业总体效益较为严峻。
推进煤炭资源税改革需要抓住煤炭市场价格走低的时间窗口，又不对煤炭企业的经营造成重大冲击，因此，必须正确认识改革的经济影响，通盘考虑，权衡利弊，扬长避短，稳步推进煤炭资源税改革。综合看来，煤炭资源税改革的经济影响主要体现在以下几个方面。
一是对宏观经济和增长的影响。煤炭在我国能源消费中所占比重很高，对宏观经济的影响也很大。中国煤炭工业协会统计数据显示，2013年全国煤炭产量完成37亿吨，煤炭消费量36.1亿吨，煤炭消费占能源消费总量的70%左右。因此，煤炭资源税率的提高会提升整个社会的煤炭使用成本，乃至总体的能源使用成本，对下游企业和最终消费者产生冲击，进而对经济增长和经济波动产生影响。
从短期看，改革会对经济增长带来一定的负面影响。具体而言，税率提升会从两个方面影响经济增长:一是税率上升会提高煤炭企业的经营成本，增大其经营压力，降低其营业利润，从而对煤炭行业本身产生影响;二是税率上升会提高煤炭产品价格，提高下游企业的煤炭使用成本，压缩其利润空间。上述两种影响的大小取决于煤炭企业的税负转嫁能力，当煤炭企业税负转嫁能力强时，改革对煤炭行业本身的影响更大；当煤炭企业税负转嫁能力弱时，则对下游煤炭消费行业的影响更大。但总体而言，税率提升会影响经济增长。
从长期看，改革可以更好地发挥煤炭资源税的“自动稳定器”功能。在从量计征的情况下，无论经济处于繁荣还是萧条阶段，无论煤炭价格高位运行还是持续低迷，一吨煤炭的征税额都是固定的，煤炭资源税难以起到稳定经济的作用。但在从价计征的情况下，当经济繁荣，煤炭价格高涨时，一吨煤炭的征税额随之上升，会进一步推高价格或抬升成本，抑制需求和生产；当经济萧条，煤炭价格低迷时，一吨煤炭的征税额随之下降，从而降低价格和成本，刺激需求和生产。这样煤炭资源税就能很好地发挥逆周期的调节作用，发挥“自动稳定器”功能。
二是对物价水平的影响。煤炭作为重要的资源性产品，对PPI影响较大。2012年、2013年和2014年前4个月，我国PPI平均跌幅分别达到1.8%、1.9%和2.0%，相应时期煤炭开采和洗选业PPI平均跌幅分别为2.9%、11.3%和10.9%，成为推动PPI持续下跌的重要因素。随着煤炭资源税改革的推进，税率的提升必然在一定程度上推高煤炭产品价格，并成为推动PPI上涨的力量。除了对PPI的直接推动作用外，煤炭价格上涨还可能通过提高部分制造业企业的成本，进而推高相应行业的PPI。比如，焦炭在炼钢成本中所占的比重达到百分之十几，焦煤价格的上涨可能抬升钢铁行业的成本，推动钢铁价格上涨；同时，近几年发电用煤占煤炭消费总量的50%左右，电煤价格的上涨可能抬升火电企业的发电成本，进而通过煤电联动机制推动电价上涨；此外，煤炭价格的上升还会抬升有色金属冶炼、化工和水泥等行业的成本，并影响其产品价格。除了影响PPI之外，煤炭资源税改革还会通过间接的方式对CPI产生影响，包括推动进入CPI商品篮子的替代能源价格上涨，推高CPI商品篮子中以煤炭为原料的商品价格上涨等。
三是对财政收入的影响。煤炭资源税改革会从两个方面对财政收入产生影响。一方面，改革会对财政收入水平产生影响。由于改革会推动煤炭资源税税率上升，尽管煤炭消费在能源消费总量中的比重呈下降趋势，但煤炭消费总量目前并未达到峰值，未来几年仍将继续增长；同时，在煤炭价格已经持续下跌的情况下，煤价继续下跌的空间已经不大。因此，在我国目前的煤炭生产和消费形势下，即便改革可能会导致煤炭企业利润下降，企业所得税减少，但煤炭行业的总体税负会有所上升。另一方面，改革会对煤炭行业财政收入在中央和地方间的分配产生影响。由于我国目前实行的是中央与地方“分灶吃饭”的分税制，煤炭资源税属于地方税种，企业所得税由地方和中央四六分成，增值税则由地方和中央按照25%和75%的比例分成。而改革会在一定程度上改变煤炭行业上缴税收的结构，其中，资源税上缴的额度会大幅上升，同时企业利润空间会受到挤压，在市场总体供求形势不变的情况下，企业所得税必定有所下降。因此，煤炭资源税改革能在一定程度上改变煤炭行业带来的税收收入在中央和地方之间的分配比例，提高地方政府的财政收入。如果考虑到神华等大型央企所得税完全上缴中央的情况，改革对提高改善地方财政的影响可能会更大。
四是对化解煤炭行业产能过剩和利润下滑的影响。近年来，随着中国经济增速趋缓和固定资产投资减速，煤炭行业正承受着产能过剩和利润下滑之苦。2009-2012年，原煤开采新增生产能力分别达到3.2亿吨、3.87亿吨、4.13亿吨和3.99亿吨，焦炭新增生产能力分别达到6327.48万吨、7729.41万吨、7078.11万吨和6125.05万吨，而同一时期原煤产量的增长量分别只有1.85亿吨、2.63亿吨、2.85亿吨和1.3亿吨，整个煤炭行业的产能利用率出现持续下降。较低的产能利用率导致煤炭严重供过于求，价格持续低迷。以2013年为例，煤炭开采和洗选业PPI月度同比数据平均跌幅达到11.3%，行业规模以上企业利润下降44.1%。煤炭资源税改革势必对当前煤炭行业的经营产生一定的冲击（辛洪波，2013），在企业税收负担加重，煤炭消费方承担的价格上升的情况下，煤炭消费可能进一步受到压制，短期内煤炭行业产能过剩的状况可能会有所加重，同时煤炭企业的利润水平可能会进一步下降。因此，有必要对这些可能的影响做出相应预案，将这些不利影响控制在一定的范围之内。
五是对节能减排的影响。煤炭行业的发展对我国的节能减排工作影响巨大。一方面，煤炭在我国能源消费总量中所占比重非常高，煤炭价格的波动和利用方式的变化对能源利用效率提升和能源结构调整影响很大；另一方面，煤炭是我国最重要的化石能源，煤炭开采过程中排放的甲烷和煤炭消费过程中产生的二氧化碳都是重要的温室气体来源。因此，煤炭资源税改革势必对节能减排工作产生重大影响。从资源配置的角度来看，煤炭消费具有一定的负外部性，通过煤炭资源税改革可以更好地把外部性内部化（林伯强等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社会成本。从节能减排的具体工作来看，资源税率的提升会提高煤炭价格，既能刺激消费者在资源节约方面的努力，提高资源利用效率，又会增加替代性能源，尤其是可再生能源的消费，优化能源结构。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用对于减少煤炭开采和煤炭消费带来的温室气体排放也有重要意义。
需要指出的是，上述分析是对煤炭资源税率上升所产生影响的定性分析，其影响的大小取决于两个因素：一是税率上升的程度，当前煤炭资源税总体税率不足1%，如果税率提升到3%或5%，将会对煤炭企业产生较大影响，对宏观经济的影响也较大，税率越高，其影响会越显著；二是与资源税改革同时进行的收费和基金清理情况，当前煤炭相关的收费和基金在煤炭企业的成本中占据了相当比重，相关费用的清理会在相当程度上抵销煤炭资源税上升带来的影响。
完善煤炭资源税制的政策建议
一是利用当前有利的时间窗口加快推进煤炭资源税改革。当前是推动煤炭资源税改革的有利时机，原因有三：其一，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在全国范围内形成了较为有利的舆论和改革大环境，改革的阻力减小；其二，经过多年的调查研究，政府部门对资源税改革的有利和不利影响认识更为深刻，具体的方案设计有更好的基础，相关部门也通过石油和天然气资源税改革试点工作积累了一定的经验，推进煤炭资源税改革的条件更为成熟；其三，当前通货膨胀水平不高，煤炭价格更是经历了较长时间的下跌，推进煤炭资源税改革不会对整个宏观经济造成大的冲击。因此，建议有关部门抓住当前的有利时机加快推进煤炭资源税改革。
二是合理确定煤炭资源税的税率。设定合理的税率对于煤炭资源税改革的成功实施至关重要。如果设置的税率过高，可能会给煤炭企业带来难以承受的税收负担，进一步恶化煤炭行业本不乐观的经营情况；如果设置的税率过低，则难以达到筹措财政收入，调节煤炭企业经营的目标，无法实现改革的初衷。因此，有必要在充分考虑煤炭行业本身的经营状况、成本对下游企业的传导以及煤炭行业地区差异的基础上，全面分析改革的影响，科学设定税率。必要的情况下，可以考虑在不同的地区实施差别税率，并在税率设定上赋予地方政府一定的自主决策权。
三是在推进煤炭资源税改革的同时清理针对煤炭行业的不合理收费和基金。目前，煤炭企业除了缴纳资源税、企业所得税、增值税和城建税等税种之外，还需要负担名目繁多的各类收费和基金，包括教育费附加、河道工程维护费、矿产资源补偿费、水资源费、矿区管理费、企业管理费、排污费、水土流失治理费、水土流失补偿费、土地复垦费、煤炭价格稽查管理费、卫生监督费、社会公益事业费、道路建设费等多种收费项目，价格调控基金、可持续发展基金、林业建设基金、煤矿转产发展基金、环境治理基金等多个基金，以及矿山恢复治理保证金、矿区生态环境恢复和地质灾害补偿金等其它规费（颜良云，2014）。尽管近几年部分地区取消了对企业的部分收费，但煤炭企业的各种上缴名目仍不下二十种。如果在不削减其它收费或基金项目的情况下，只是提高资源税税率必然会加重企业负担，一方面可能出现重复征税的问题，另一方面可能使整个行业陷入困境，不利于煤炭行业的长期健康发展。因此，有必要综合权衡，在推进煤炭资源税改革的同时清理不合理的收费和基金。
四是以煤炭资源税改革为契机深入推进节能减排工作和煤炭总量控制。近两年我国大气雾霾问题凸显，并且呈现频率上升、持续时间变长、影响范围扩大的趋势，给国内的节能减排工作带来了更大的压力，也在一定程度上成为了煤炭总量控制的动力。煤炭资源税改革可以成为推进节能减排和煤炭总量控制的有力工具。一方面，从价计征的方式可以更充分地发挥价格杠杆的调节作用，在需求旺盛价格上行时增加单位煤炭生产和消费的税负，抑制煤炭消费的扩张；另一方面，税率的提升可以筹措到更多的财政资金，在使用财政手段鼓励节能减排时能有更大的政策空间。
五是制订相应的预案避免煤炭主产区的经济出现大幅波动。煤炭资源税改革对宏观经济会产生重要影响，而对煤炭主产区的影响尤甚。改革对经济增长的影响也存在区域上的不均衡，税负转嫁能力的强弱也决定了煤炭产出省份还是煤炭消费省份受影响更大。具体而言，当煤炭企业税负转嫁能力弱时，内蒙古、山西等煤炭产出大省受影响较大；当煤炭企业税负转嫁能力强时，一些煤炭消费大省受影响较大。考虑到短期内产业的转换和升级更难，煤炭主产区的经济更容易受到影响。因此，为避免改革对煤炭主产区的经济产生重大冲击，相关部门务必制订相应预案，尽量减少改革对特定地区的负面影响。比如，可以在财政、产业、信贷、土地等政策方面对煤炭主产区给予些临时性的优惠，给予其一定的时间和空间，逐渐消化煤炭资源税改革的不利影响。
本文得到“内蒙古能源经济发展战略研究”课题的资助。
责任编辑：杨再梅
