一、义务教育均等化的现状与问题
(一)地区间义务教育发展的差距十分突出
由于历史原因,义务教育发展的地区差异依然十分突出。主要表现在:一是教育经费支出出现“中部塌陷”,并且教育经费支出的地区差异仍在扩大。中央教育科学研究所的抽样调查结果显示,我国教育经费支出东部显著高于中西部,西部略高于中部。生均教育事业费支出的东西比为小学2.43,初中2.62;生均公用经费东西比为小学2.54,初中2.03。而2004年这一比值分别为1.7、1.8;2.3、2.5.这说明除初中生均公用经费地区差异略有缩小外,义务教育经费支出地区差距仍在扩大。二是生均教学仪器设备值的地区差距小学进一步扩大,初中显著缩小。与经费支出密切相关的生均教学仪器设备值也出现“中部塌陷”。与2004年相比,小学生均教学仪器设备值的东西比从1.8扩大到2.57,东中比从1.4扩大到4.82,初中东西比从2.0缩小到1.32,东中比从1.6扩大到1.69。
(二)县域内校际间差距不容忽视
随着农村义务教育经费保障机制改革的实施,教育经费不断增长,办学条件得到改善,但县域内校际之间的差距依然存在。中小学教育经费校际差异显著,各区县生均公用经费支出极值比最高为小学4.61、初中7.25;中小学办学条件校际差异显著,生均教学及辅助用房面积极值比最高达到10.18、初中6.55;生均教学仪器设备极值比最高达小学37.46、初中18.66,2/3的区县的小学和1/3区县的初中生均教学仪器设备值校际差距在10倍以上。
二、公共教育均等化的路径选择与财政措施
(一)完善义务教育经费保障机制
我国义务教育均等化问题的核心是教育经费问题。针对当前义务教育发展出现的区域、校际差距扩大和经费支出的“中部塌陷”现象,有必要完善义务教育经费保障机制,一是确保基于的优先发展地位,二是完善教育财政体制,合理划分各级政府的教育财政责任,在当前体制下,应强化中央财政的投入责任,增加中部地区财政转移支付力度。
大家知道,教育具有典型的正外部性。阻碍城乡沟通的非常明显的制度因素是当前的户籍制度,那么,强化城乡二元结构的更隐蔽的文化因素就是现行的教育制度。接受系统的正规教育,农村孩子改变身份,进而流向城市的重要途径,一方面,在现在的教育体系下,有诸多因素都可能使农村孩子处于不利地位,导致学业失败;另一方面,教育本身的问题,使得农村孩子即便是能够进入教育轨道,也会有大部分被种种机制淘汰,在大量淘汰农民子弟的同时,也把农村的少数精英一批批选送到了城市。从某种意义上说,教育愈发达,对农村可能损失就愈大。这就必然造成一个后果——城乡二元对立会更加严重。发达地区对欠发达地区的智力与人才依赖,在这种依赖基础上形成的政治、经济、文化依赖关系日益巩固与扩大,事实上,这是欠发达地区对发达地区的依附或发达地区对欠发达地区的盘剥。
据有关数据统计,1960—1990年,美国和加拿大接受了100多万来自发展中国家的专业技术人才。美国的教育在很大程度上依靠他们:1985年,美国工程院校里35岁以下的助教估计有一半是外国人。1985—1990年,整个非洲损失的中高级人才估计有6万人。伴随着专业人才的流失是严重的资本流失,美国国会研究部门认为,1971—1992年,发展中国家因为每一个专业化移民而损失20000美元的投资,即损失总额达6.46亿美元。受过教育的农民子弟流向城市,毫无疑问给农村发展带来沉重代价。但是,如果限制农村人口向城市转移,让他们世世代代固守于自己的土地,在农村的劣势文化循环圈中,一代接一代地繁衍自己的劣势地位,既有失公平,也不符合我们现代社会城市化的发展方向。这样,我们就要面临一个发展两难境地:是选择使农村面临人才与资金的流失,让更多受过教育的农民子弟进入城市,还是阻碍农村的优秀人才进入城市?两种思路都会导致城乡的分割与对立。解决这一问题的最好办法,应该是农村教育事权上收,也就是农村义务教育投入主要由中央财政负担。这是因为,我们不能阻断处于社会下层的农民子弟,向城市流动的合法途径,人为阻止农村受教育的优秀人才向城市流动,这样不仅对农村人口是不公平,也是不符合城市化发展的需要。解决的办法就是由政府承担农村教育供给职责,使外溢的效益内在化。从法律角度来分析,义务教育是强制性教育,每一个学龄儿童都有接受义务教育的权利和义务;从教育公平性来分析,义务教育的发展是事关全民素质的提高大事,毫无疑问是中央政府的职责之一。只有让中央财政承担义务教育资金供给的责任,才有利于解决当前县级教育统筹的局限性,从根本上消除城乡教育失衡的“顽症”,有效控制地区之间、城乡之间教育差距扩大的趋势,真正实现教育公平。
(二)推行教育券制度,解决偏好的多样性问题
较长时间以来,政府对民办教育实行“零拨款”的歧视性政策,我们的公共教育资源全部投资于公立学校,排斥民间资源进入教育领域,造成了教育投资主体单一化,不仅造成了教育资源短缺,也形成了资源配置效率偏低的问题;也是导致民办教育发展缓慢的重要原因。研究结果表明,自然垄断的学校不一定是公立学校。政府拥有自然垄断的一种替代是通过竞标来确定私人供给者。政府可以拥有学校并付钱给成功的私人供给者,并由其提供私人教育;也可以采用“需求型”财政政策,提供给学生更多的教育选择机会,也给民办教育以“国民待遇”,扩大不同教育机构之间的竞争。教育券很可能是实现这一目标的最好办法。教育券使得教育质量与父母为私立学校付款的能力和意愿或居住位置之间不再相关,从而解决逆向选择的问题。此外,教育券制度把市场选择与公共融资教育结合起来,解决了教育偏好的多样性问题,教育券能够让使教育质量与父母为私立学校付款的意愿和能力或居住区域之间不再相关,可以有效地解决逆向选择的问题。另外,教育券制度把公共融资教育和市场选择结合起来,从而解决教育偏好的多样性问题,使那些希望孩子所得到的教育类型有所偏好的父母的愿望得到满足,避免了因选择私立学校而不得不为孩子教育双重支付的问题。这也是实现“十一五”规划提出的“支持民办教育发展,形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局”目标的有效途径。从实践来看,教育券制度在国内外都有成功的经验。欧美等发达国家较早实行教育券制度,积累了丰富的经验;我国的浙江省试行教育券制度,受到社会各界的普遍欢迎和肯定。■
〔本文为2009年河北省哲学社会科学基金项目(课题编号HB09BJY010)的成果之一)〕
