摘 要：农村低保制度是典型的公共政策，其对低保家庭、农村社区和基层政府都有一定的负外部性。究其原因，主要是施恩与怜恤等价值观根深蒂固、相关配套措施不完善、缺乏有效的监督、农村低保制度不完善。对此，应通过加强农村低保立法完善低保政策，科学测算农户收入和保障标准、合理确定农村低保甄别和管理方式，建立与农村低保制度相配套的政策，完善监管制度以规避道德风险与福利依赖等途径予以超越。
关键词：农村低保制度；负外部性；价值观；监督
中图分类号：F323.89 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2012）07-0079-03
一、研究背景与问题的提出
外部性理论是现代经济学一个非常重要的理论，自从被发明以来，人们通常用它来说明市场失灵以及政府行为与市场行为的选择问题。不仅如此，外部性这一现象还普遍存在于我们生活的各个角落，因而当今经济学家们分析外部性所举的例子都是和生活密切相关的实例，如灯塔、狗吠和牧场等。一般认为，外部性指某一主体不经交易而对其他主体产生的成本或收益，庇古、米德、萨缪尔森、科斯等著名经济学家都对此有过深入的探讨。由于外部性的存在，市场机制往往不能实现资源的最优配置和社会福利的最大化，如何使外部性内部化，是很多经济学家致力研究的主要方向。经过多年的研究，人们发现私人解决和公共政策是外部性内部化的两种主要途径，私人解决方法包括社会道德约束、慈善行为、形成产业链和签订协议等，公共政策方法则包括管制、庇古税、补贴、可交易的排污许可证、押金等。这两种方法是目前解决外部性的常用方法，但是他们之间却存在鲜为人知的顺序，即如果私人方法不能起到很好的作用，则可以通过公共政策来加以解决。也就是说，公共政策是解决外部性的终端方法。但是，公共政策在解决外部性的过程中会不会造成新的外部性呢？或者公共政策本身存不存在外部性呢？对此，拉里·Ｌ·韦德、安德森等公共政策专家都有较为明晰的论述。拉里·Ｌ·韦德指出，政策可能对并非它们针对的环境或团体产生作用，这类作用被称为外在的或附带的作用。安德森认为，“公共政策的许多结果可以从外在作用中得到很好的理解。”[1]Michael Moran、Martin Rein与Robert E.Goodin则把政策外部性看做是影响政策议程的因素:“政策外部性以及信息的交换是影响国家政策议程形成的另外的一些因素。全球化具有加强一国政策对其他国家政策影响的功效。不同国家政策制定者之间的信息交换对于评价政策外部性的程度是有益的。”[2]由此可见，与其他市场性一样，公共政策也存在外部性。对于公共政策外部性的概念与解释存在广义和狭义之说。广义的公共政策外部性包括三部分：一是政府间的政策外部性即一个政府的政策行为对另一个政府的影响，二是政策间的政策外部性即某一政策的实施对其他政策产生的一些影响，三是由公共政策的制定和实施所导致的对不同利益相关群体的外部性。这一点，罗尔斯、布坎南等有所阐述。而狭义的外部性主要指某一政策主体获取其政策输出时对其他个体可配置和不可配置利益所产生的影响。[3]这种影响有正负之分，负面的影响即负外部性，意指某一经济主体的行为对其他经济主体产生了负面的影响，而又未能通过市场交换或价格体系给予补偿。需要指出的是，本文适用的是狭义外部性概念。
农村贫困问题的解决历来受到中央和地方政府的重视。目前，我国已全面建立了农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”），该制度是国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种制度安排，是解决农村民生问题的突破口。其不仅能满足农村贫困群体的基本需求、帮他们摆脱生存困境、共享经济发展成果、促进个人发展，而且能缩小贫富差距、促进社会公平。然而，在低保制度的运行过程中，却出现了各种各样的偏差和问题。为此，学术界进行了大量的探讨。这些探讨主要从农村低保本身的运作程序和运行机制上寻找其存在的问题及原因，却很少探讨低保制度对受益对象的影响，更没有涉及到低保制度对政府、对农村社区的负面影响。然而，无论从理论还是事实层面来看，这种影响都是存在的。因此，从负外部性的视角来探讨农村低保制度，有利于我们全面系统地把握农村低保制度对社会的影响，进而为科学制定低保政策和进行低保绩效评估提供决策参考。
二、农村低保制度负外部性检视及反思
农村最低生活保障制度是一项具有浓厚伦理意蕴的社会制度，有着自身的伦理诉求与价值目标，即保障贫困村民最低生活的最后一张“安全网”。但是，由于制度短缺、监督不力和执行不畅，农村低保在运行过程中对低保家庭、社区、基层政府都存在一定的负外部性。
1.对低保家庭的负外部性。农村低保对保障低保家庭的生存权、发展权和福利权都具有重要的作用。但是，也会产生三方面的负外部效应:第一，使村民产生某种程度的“福利依赖”。“福利依赖”指有劳动能力的部分低保人员不愿意接受政府提供的就业和致富机会，不愿意参加政府和社会提供的技术培训、文化提升而长期依赖政府提供的低保福利过日子的现象。农村低保本来是政府旨在通过物质上的资助保障农户基本的生存权和发展权，进而扶助其走上自力更生的道路，但是诸多的实践却表明享受低保的村民最终自主摆脱贫困的人是非常有限的。由于长期享受社会救助，他们自力更生的想法日益淡化、就业的动机日益弱化，因而在很大程度上自觉不自觉地满足于低水平的生活状况，形成所谓“福利依赖”。第二，低保村民常常遭受社会排斥。在低保申请的过程中存在多处社会排斥行为。例如，许多地方的农村低保制度规定，申请低保的家庭不得拥有手机、洗衣机等“奢侈”物品，不得使用过多的电话费，不能经常购买非生活必需品等等。不仅如此，由于许多地方规定子女择校就读或在义务教育期间入收费学校就读的不予救济，所以低保家庭子女享受优质教育资源的机会也被剥夺。可见，不仅农村低保申请者家庭超越生存的要求和权利受到了限制，连他们的子女享受公平教育的机会也受到阻碍，低保村民遭受的社会排斥可见一斑。第三，低保家庭有一定的耻辱感，增加了其心理压力。按照政策规定，在申请低保的过程中，不仅需要多次调查和核实申请者的家庭收支情况，而且需要多次张榜公示、评议或公开介绍申请者的家庭情况以接受群众监督，需多次把申请者近乎所有的资料“裸露”在全村范围内。从工作程序上来讲，这些规定是农村低保制度的必要环节，但是对低保申请者却形成了很大的心理压力，一旦接受低保救济，就意味着被贴上“无能者”或“失败者”的标签，从而产生耻辱感。[4]正如蒂特马斯所指出:家计调查型项目存在固有的侮辱性，容易造成受辱感，这不符合道义原则。而低保制度中的张榜公示则是一种以牺牲个人的人格和尊严为代价而获取的生活保障，是一种屈辱和贬损人格的过程。[5]可见，村民在获得低保权利的同时，却在一定程度上牺牲了个人的人格和尊严，产生了耻辱感，从而承受着一定的心理压力。
2.实施结果不公平，影响了农村社区的团结与稳定。农村社区是指聚居在一定地域范围内的村民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体，社区成员间的信任和融合对社区的发展具有较大的促进作用。农村低保在传递物资与服务的同时，还凸显出关爱之心、同情之理、怜悯之情，理应对社区团结与融合有所促进。然而在实践中，低保制度却在一定程度上离间了村民们之间的关系，导致了不信任。其原因有两个方面：一是低保制度对社区成员行为的规制效果较差。低保制度具有强烈的社会规制效果，即通过提供社会救助强化社会主流的行为规范与价值观念，敦促救助对象乃至全体社会成员遵从社会的主流行为规范，认同主流的价值观念。[6]但在实践中，低保制度的社会规制效果却有待提升， 救助对象往往出现推卸责任、福利依赖、欺诈、违反计划生育甚至犯罪等与主流社会规范相悖的行为。这种行为给农村社区带来严重的负示范效应，使村民形成“低保就是养懒汉”的观念，以致他们在面临申领指标时几乎没有怜悯和同情之心，不是将其让给最需要保障的人，而是相互争夺、相互诋毁、相互攻击。二是由于自卑感、羞耻感和疏离感，低保对象往往不能真正融入到主流社会中。再加上政府的低保行动并没有有效唤起全社会的互助理念和企业的社会责任感，因此低保户与非低保户之间不是相互促进和相互融合的，而是存在一定的矛盾和裂痕。在非低保户看来，低保户并不是因真正贫困而享受低保，更多的是基于他们与村干部有着千丝万缕的裙带关系。这样一来，通过低保来实现农村社区融合的目标就会大打折扣。在此背景下，为了平衡村民之间的怨气和愤怒，低保的审核者——村委会和乡镇政府往往采取平均分配、轮流分配、差等分配等违规方式操作分配低保指标，进而产生不公平结果：一是没有考虑到救助对象家庭规模和家庭成员类型的不同而导致的需求差异，采取了简单平均施助的做法，没有做到按需救助，从而造成了救助不公。二是没有充分考虑贫困边缘人群的客观需求，各项社会救助过分集中瞄准贫困人群，从而造成所谓贫困线的“悬崖效应”，救助凭证的“含金量”过高等问题，使得贫困边缘人群与贫困人群之间得到的社会支持明显失衡。[6]三是没有有效的措施阻止骗保行为，从而使得少数不该享受低保待遇的人享受了低保。由于实施效果不公，农村社区低保户和非低保户之间信任缺失，彼此仇视，这给农村社区稳定带来了严重的安全隐患。
3.低保政策制定和执行中的诸多偏差降低了政府公信力。目前，我国农村低保政策中的规范虚置问题比较突出，即农村低保政策中的某些规范过于理想、抽象和空洞，在实施过程中因技术环节有所欠缺或不具备实施条件而不能有效发挥作用，这给地方政府制定依附性政策提供了条件。例如，国务院公布的低保条例不仅没有明确规定家庭经济收入的计算标准，也没有规定地方政府该如何去核实低保家庭的收入情况，更没有明确规定享受低保的最低生活标准范围，这给各地留下了很大的政策空间，使各地政府可以根据经验、感觉，参照当地的财政能力来制定标准，形成了随意化、主观化、依附化、形式化的规范。因此，在农村最低生活保障对象认定过程中，一方面由于家计调查成本过高从而使基层管理部门的工作人员责任心退化，产生失范行为。另一方面，政府在选择低保对象的过程中往往带有经济、道德、政治、“关系”资源等多重标准。在这些标准中，经济标准理应是主要标准。但在实际运行中，为了强化意识形态色彩和社会规制功能，政府往往将政治和道德标准放在首位，具体表现为：在确定低保对象时，往往对听话的、服从政府安排的村民首先考虑，将违反计划生育的“道德过错户” 和好吃懒做的、打牌赌博的、红白喜事大操大办的村民排斥在农村低保制度之外，更不用说那些“钉子户”、“上访户”和“暴力对抗户”。这样一来，政府可利用“关系”资源确定低保对象，一些真正贫困的村民反而得不到应有的救助。这些带有明显政治烙印的严苛条件，难以正视低保对象的真实生活感受，成为了具有刚性约束的强制性规定，凸显出公权力的傲慢与偏私。在这种情况下，潜规则开始大行其道，表现为：低保家庭的评选过程不公开，暗箱操作；权力寻租，收受低保家庭的回扣；为了照顾并不符合低保条件的亲属朋友，私自扩大低保范围，降低人均低保资金水平；截留、贪污、挪用低保资金。这些行为严重破坏了政府形象，造成低保规范功能衰减、权威丧失，村民对政府的信任度下降。再加上现实生活中人们对农村低保制度执行人员的不良行为缺乏具体有效的监督制约，造成规范执行者权力过度化，进一步降低了政府的公信力。
农村最低生活保障制度在运行过程中也对低保家庭、农村社区和基层政府产生了一定的负外部性，究其原因，主要有以下三点:第一，施恩、怜恤等价值观根深蒂固，造成低保观念扭曲甚至异化。农村低保制度运行效果表面上取决于具体制度安排与政策实践，实际上却深受理念、价值偏好的影响与制约。在现代社会保障制度建立之前，社会救助是慈善事业，是基于一种同情怜悯心态的行为，其背后的理念是人道主义，具有仁慈性、道义性。[7]在这样的情景下，施助者认为救助是对穷人的施舍和恩赐，所以始终是居高临下的姿态，而被助者则处于感恩、被裹挟的状态。尽管自马歇尔提出公民权利概念以来公民权利观念逐渐深入人心，但长期以来形成的恩赐思想却强化了人们对其的认同，使人们形成了路径依赖，造成了低保制度中观念的扭曲与异化。再加上受传统的官本位与权力本位思想的影响，具有理性经济人特征的政府有追求自身利益最大化的可能，这就不可避免地造成制度执行者背离现行农村低保制度蕴含的价值理念，最终造成低保观念扭曲甚至异化。第二，与“低保”相关的配套措施不完善，影响了低保效果。多年的“低保”实践证明：要保证这项制度的实施，必须有切实可行的相关配套措施与之相衔接，只有这样才能使“低保”家庭、“低保”人员找到脱贫的路径，促使享受“低保”待遇的人员和家庭尽快摆脱贫困。然而，目前我国大部分农村地区缺乏“低保”以外的教育、医疗、就业等救助，缺乏这些方面的制度和优惠鼓励政策的衔接，村民因病返贫、因教育返贫、因失业返贫现象严重。如果长时期缺少相关配套制度和措施，“低保”制度只能解决贫困村民维持最基本生活的一时之需，而不能促使其可持续发展。第三，农村低保制度不完善，缺少专门法律的支撑。农村低保制度不完善主要体现在：一方面，由于村民的收入难以货币化、收入不稳定和人户分离，农村低保对象的界定标准和测算方法不明确；另一方面，没有严格的根据低保户经济条件的变化来执行农村最低生活保障制度的退出机制，或低保户退出后没能进行仔细的审查就转移到新的低保户，造成了一定程度的不公平。此外，迄今还没有一部专门关于农村低保工作的法律，在已制定的条例中也极少有规范农村低保的内容，各地政府往往表现出“各自为政”的做法，这种分散的规定不利于农村低保制度在全国的统一建立。
三、农村最低生活保障制度负外部性的超越
通过什么途径来治理公共政策的负外部性？一般认为政策链是最有效的解决方式，包括直线型政策链即通过对原有政策的不断调整和修改来消除原有政策的负外部性；横向型政策链即在原有政策不变的情况下出台新的政策来解决原有政策的外部性；网状政策链即通过既修正原有政策又出台新政策来规避原有政策的外部性。在农村低保制度中，其外部性的解决同样要考虑政策链途径。同时，还应考虑道德约束途径。
1.加强农村低保立法，完善低保政策。应将农村贫困居民的基本生活保障以法律的形式规定下来，以加强保障程度。具体来说，应颁布《农村最低生活保障条例》，对保障范围的确定、保障对象的审查、保障标准的确立、保障资金的筹措、低保金的发放、低保工作程序和管理体制、低保的申诉和权利救济等相关问题做出详细规定。同时还要制定与农村最低生活保障制度相配套的政策措施，加强与教育、医疗、工商、税务、财政、劳动保障等部门的协调与沟通，积极实行医疗救助、教育救助、工商税收减免的优惠措施，进一步保障农村贫困居民的生活。此外，还应建立健全农村低保工作机构，各乡镇应配备专职工作人员并进行定期培训，完善有关的硬件设施，不断提高农村低保工作的管理水平，保证农村低保工作的顺利进行。最后，强化对农村低保资金的专项管理。农村低保资金应由各级政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专款专用。建立农村低保资金专户，专帐专管，防止挪用和挤占。区、县财政专户应按计划向同级民政部门农村低保专户拨款，然后区、县民政农村低保专户向乡镇或街道民政所(民政办)拨款，以保证按时、足额发放农村低保金，使农村最低生活保障制度落到实处。
2.科学测算农户收入和保障标准，合理确定农村低保甄别和管理方式。首先，应合理确定低保对象和保障标准。最低生活保障对象的认定应以最低生活保障线为依据，但并不是说对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助，在核定保障对象时还要结合贫困形成的原因。重点应对那些无劳动能力、无收入来源、无依无靠的孤老、孤残、孤儿、弱智低能户和因意外事故、恶性重病或自然灾害造成生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法。另外，制定最低生活标准线一定要考虑我国的国情，秉持既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则。各地应在认真调查研究的基础上，根据本省的具体情况测算出最低生活保障对象的人均基本生活费支出和年人均消费水平。为使农村享受低保的人群分享经济发展带来的成果，保障线标准在起步阶段要适当低一些，以后应随村民生活水平的提高、物价的变化及农村经济的不断进步而逐步调整。第二，进一步完善农村低保对象甄别机制。要建立简便有效的村民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准，提高对村民实际收入的评估准确性，并切实降低调查成本。要建立村民财产和村民消费评估制度及评估标准，对财产数量及消费水平超过标准的村民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。要进一步完善农村赡养抚养制度，对因赡养抚养义务人无故未履行义务而进入低保范围的，可由政府提供农村低保，再由政府向有关义务人进行追索。要建立健全农村低保对象及补助额度公示制度，并将其纳入村务公开和乡镇政务公开内容，加强群众监督。
3.建立与农村低保制度相配套的政策。在农村低保制度实施过程中，为了减轻政府的财政压力，建议发动全社会扶贫济困，根据各地的实际情况对社会保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的优惠政策。如对享受农村低保待遇的低保对象，免除其子女中小学期间的学杂费及其他费用，在指定医院就医时免收其挂号费和服务性收费，减免其从事个体餐饮服务的健康体检费，减半收取接种各种疫苗的费用，劳动部门免收就业培训费并优先安排劳务输出，工商部门对申请从事个体经营的低保对象优先办理营业执照和减免工商管理费用、司法公安等免费为其提供法律援助等，真正形成财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门齐抓共管，社会互助互济的社会氛围。只有解决了与农村贫困人口生活困难相关的子女就学、就医、就业等方面的实际问题，才能从根本上解决农村贫困人口的生活问题，才能从根本上改变“这边发钱，那边收钱”的尴尬局面，从根本上消除村民的贫困问题。
4.完善监管制度，增强村民的维权意识，防范道德风险和“福利依赖”。现阶段农村最低生活保障工作存在管理资源短缺、管理人员素质低的问题，因此建议，第一，为使最低生活保障工作有序、高效地完成，必须加强对其工作过程的监督力度，建立专门的监督机构及信息披露平台，以有效避免徇私舞弊、任人唯亲状况的发生，为真正做到应保尽保提供有力支持。第二，应进一步加强农村低保工作的社会监督和专业监督，加大对相关违法违纪行为的查处力度。第三，应尽快建立健全相关机构，加强各部门之间的协调与配合。充分发挥民政部、财政部、扶贫部门等相关职能部门的作用，建立健全各项规章制度，推进信息化建设，不断提高规范化、制度化、科学化管理水平。第四，要积极向广大村民宣传最低生活保障工作，使他们认识到农村最低生活保障制度面向的是所有村民，申请农村低保是每个农村困难居民的基本权利，不是政府的恩赐，只有这样，才能将更多的贫困村民纳入到这一制度体系中来。第五，农村最低生活保障制度的申领过程须遵循严格的申请、审核程序，特别是公示程序要能够较好地克服不公平现象，避免人情关系网，解决重保、漏保问题。村民在集体生活过程中可以很好地了解村里大部分居民的生活状况，他们的民主参与可使制度真正地为农村困难居民提供保障，增加制度的透明度，从而能有效避免制度依赖和“养懒人”现象。
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[责任编辑：张亚茹]
