农村社会保障制度建设关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否实现。党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，并提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求。因此，在树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面推进海峡西岸经济区建设的进程中，建立健全福建农村社会保障制度是当前农村经济社会发展中一项重要而紧迫的任务。
农村社会保障制度建设状况
改革开放以来，福建省经济持续增长，农村也发生了很大的变化，农民生活水平不断提高。但是，相对城市而言，仍然有相当一部分农民生活困难。为解决这部分农村贫困人口的温饱问题，建立农村居民最低生活保障制度，2003年2月3日省政府下发了“全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知”。“通知”规定：从2003年1月起，凡家庭人均年收入低于1000元的农村居民都将纳入低保范围，对纳入低保范围的农村贫困人口实行应保尽保；其中对五保户给予全额补助，对其他贫困农民给予差额补助；农村“五保”对象除了享受当地居民最低生活保障待遇外，省政府还将采取多种救助和帮扶措施，使他们供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。省政府在2004年2月10日召开的全省农村居民最低生活保障会议上对外郑重承诺：2004年福建省将全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。按照省委、省政府的部署，福建省将在3年内解决全省农村贫困人口温饱问题。为此，省民政厅、财政厅、农办等部门将全省农村贫困居民的低保标准核定在年人均收入1000元，并按此标准对各地农村贫困人口进行认真核查。全省低于保障线的农村贫困居民共有70.6万人，需安排3.4亿元的低保资金，占农村总人口的4.2%。目前，福建省是全国少数几个实现了农村贫困人口应保尽保的省份，民政部对福建省的这一做法给予高度评价。
在福建省各级党委、政府的领导及广大农民积极参与下，农村合作医疗在解决农民基本医疗保障，防止因病致贫和因病返贫等方面取得了一定的成果。2003年，福建省委、省政府贯彻落实国家《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，于4月中旬正式把厦门市同安区、泉州市安溪县、龙岩市新罗区作为开展新型农村合作医疗的试点地区，2004年，又选择两个县进行农村医疗合作制度试点探索，着重帮助农村“五保户”、特困户等贫困农民家庭解决大病医疗问题，并争取3年内在全省全面推开。福建省通过因地制宜、分类指导、精心组织，积极推进试点工作，引导农民群众自愿参与，合理设定农民参加合作医疗的各项指标，在农民自筹资金参加合作医疗的同时，各级政府按一定比例安排资金，发展以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，探索农村合作医疗的多种管理模式。力争2010年在全省农村基本建立起统一的农村合作医疗制度。
农村社会保障制度建设中存在的困难和问题
由于政策和历史的原因，当前的社会保障制度不仅表现为城镇与农村双轨制的二元结构，而且存在若干死角和薄弱环节。随着市场经济体制改革的深化，农村社会正处于转型之中，竞争日益激烈，农业与农村的市场风险、自然风险和社会风险正逐渐增加，而日趋小型化的家庭难以真正承担保障功能，农村迫切需要社会救助、养老保险和医疗保障等三项社会保障制度以及优抚安置和社会福利服务。目前，以集体经济为基础的农村社会保障制度已基本解体，以土地为基础的传统保障制度逐渐削弱，福建省适合农村发展需要的多元化的社会保障制度尚处于形成阶段，农村社会保障制度落后，农民因病致贫、因灾致贫，进城务工农民享受不到劳保待遇等问题十分突出。
一、农村社会保障的范围小，农民参与的积极性低。2004年，福建省农村基本养老保险覆盖率约12%，只有160万人左右参保，要实现全社会保障覆盖率达70%以上的目标，农村的覆盖率最少应达到60%以上，平均每年要提高3.46个百分点，平均每年约需增加50万人保险，实现的难度较大。在农村医疗保障方面，2002年全省共有村民委员会14869个，其中实行合作医疗的1614个，实行医疗保险的393个，实行大病统筹的355个，实行其他医疗保障方式的村936个，目前尚有11571个村还没有实行任何形式的医疗保障，占总村委会的77.8%。另一方面，由于经费和参加的人数都有限，加上获得保障的手续繁琐，农民参与社保的积极性不高。
二、农村医疗卫生保障几乎处于空白状态，疾病成为农村贫困的重要因素之一。福建省在建设农村合作医疗制度的过程中，尽管取得一定的进展，但仍存在诸多问题。体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农民因病致贫、因病返贫的问题十分突出。医疗卫生问题已成为制约农村经济和社会发展，阻碍农村奔小康的重要因素。农民最需要的医疗保障几乎处于空白状态，近90%的农民是自费医疗群体，这不仅导致卫生筹资体制呈现高度不公平性，而且直接或间接地导致农村医疗服务体系运转不良。
三、进城务工人员社会保障长期缺位，成为社会中的一个高风险人群。自上个世纪八十年代以来，进城务工人员一直是推进城市化、工业化进程的重要力量，但他们却长期被排斥在国家社会保障制度之外，进城务工人员社会保障缺位已成为社会不稳定的重要因素。目前，全省向城市转移的农村剩余劳动力有60多万，加之外省在闽务工的劳动力约230万人，这近300万进城务工人员基本没有什么社会保障可言，是社会中的一个高风险人群。
四、社会保障资金缺口较大，农村社会保障工作开展困难。目前，福建省用于社会保障资金的缺口较大，各地区虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。有的地方将低保对象限定在特困人口上，不愿意承担过多低保对象的保障金；有的地方财政困难，只有吃饭财政，无力筹集低保资金。在一些贫困人口较多的地区，实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面，有些地方甚至出现以资金定保障人数的现象。随着最低生活保障面的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障基金将面临更大的压力。
五、农村社会保障管理不善，工作效率较低。目前，民政、劳动与社会保障、卫生、保险、乡政府等部门都分别管理了其中的一块，容易出现有利益时争管和有责任时相互推诿的情况，不利于农村社会保障的统筹规划和高效运转。争管使得大量的管理资源浪费在各部门间的争夺与博弈之中，如农村的合作医疗和保险，就有民政、卫生与劳动保障部门都争着管；而在有困难时，相互推诿责任与义务又使得农民找不到应该负责的部门，造成农村社保体系的服务质量较差，效率较低。
农村社会保障制度建设的对策建议
健全的农村社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会服务五个方面的内容。但从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、老有所养、病有所医”。因此，农村社会保障的各项制度建设，重点是加强最低生活保障制度、养老保险制度、医疗保险制度和就业保障制度。我们建议：
一、政府主导，稳步推进农村社会保障制度建设。
要发挥政府对农村社会保障制度建设的主导作用，合理调整社会成员对公共资源的占有情况，促进城乡协调发展。首先，政府有权利和义务通过宏观调控、社会管理和公共服务，保障城乡公民平等地占有和使用公共资源的基本权利。其次，政府作为市场经济游戏规则的制订者，必须保证公平竞争的基本前提，营造协调发展的和谐环境，防止由于农村“制度贫困”造成竞争不公。第三，政府作为社会经济政策的制定者，有权利和义务保证社会福利最大化。福建省各级政府和有关部门要把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入福建省国民经济和社会发展“十一五”规划，确保社会和谐稳定。
二、加大力度，完善农村最低生活保障制度。
福建省农村最低生活保障制度的建立，实现了农村贫困人口的应保尽保，有力地保障了他们的基本生活。建立农村最低生活保障制度的最大瓶颈是资金问题，可以通过征收统一的社会保障税，建立农村最低生活保障基金会，逐步加大政府投入的力度，来解决最低生活保障资金的到位，确保最低生活保障对象全部能够领到足额的保障金。还可以在地方级个人所得税收入中直接提取相应的比例作为低保资金，汇入财政低保专户封闭运行。同时在县级以上政府建立最低生活保障资金的调剂金，倾斜投入经济相对落后、集体财力不足、救济人口较多的贫困地方。通过采取多种救助和帮扶措施，使这些人的供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。
三、积极探索，建设农村社会养老保险制度。
以建立“项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当”的多层次养老保险体系为目标，加快福建省农村养老保险制度建设。要坚持“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，逐步扩大保险覆盖面，提高农村社会养老保险的社会化程度。由于受经济发展状况和个人收入水平限制，在具体实践过程中应该统筹兼顾，从不同的实际情况出发，采取不同的方式方法：一是在经济较发达地区，凡农民人均收入超过全省平均数的，应依法实行强制保险，以保证养老保险覆盖面的扩大；二是在温饱问题基本解决的地区，主要采取诱导方式，由政府宣传引导，积极稳妥地推进农村养老保险；三是在一些较贫困地区，应当分步实施，循序渐进，坚持“发展、巩固、发展”的原则。
四、开拓创新，建立新型的农村合作医疗制度。
首先，要建立健全以大病统筹为重点的新型的农村合作医疗制度。在未来一段时期内，福建省可以采取新型农村合作医疗的模式，即建立农民个人出资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，筹集农村合作医疗基金，形成政府引导、农民互助、合作共济的农村基本医疗保险制度，并尝试把农村医疗保险制度建设纳入城乡一体化建设规划中。坚持“低水平、广覆盖”，保障农民基本医疗需求，切实缓解农民因病致贫、因病返贫问题。
其次，要建立与农村合作医疗制度相配套的城乡统一的医疗卫生服务体系，即市、县、乡、村纵向的“四级”医疗机构管理体系，着重解决农村卫生院、所设施落后与“缺医少药”难题。如在城市的统筹层次内，规定几家医疗机构作为“龙头”；在县级统筹层次内，积极探索把村级卫生所纳入到乡镇卫生院的管理范围之内，推进县、乡、村卫生服务管理一体化。在推行农村合作医疗的过程中，重新配置医疗资源，便于统筹安排多年来呈贫富不均态势的城乡医疗资源，让广大农民也能享受到与城市居民同样水平的医疗服务。
五、因地制宜，建立失地农民就业和社会保障制度。
针对部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”的状况，建议：一要改革和完善土地征用制度，使失地农民得到公平的补偿，权益不被侵犯。二要建立完善就业保障制度，与就业培训、失业保险等制度相配套，使失地农民得到妥善的安置，有一个公平公正的就业环境。三要建立完善社会保障制度，防止失地农民被社保边缘化，因地制宜建立失地农民社会保障的安全网。
例如，对进城务工人员的社保工作，可采取分类指导的方式。对多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所，已经城镇化的进城务工人员，建议直接纳入城镇社会保障制度；对以农业为主、以务工为辅的进城务工人员建议纳入现有的农村社会保障制度；对处于流动状态的进城务工人员，有的可能会变成产业工人，也有的可能会再回去务农，当务之急是建立工伤保险制度，这种社保项目不存在帐户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对进城务工人员来说是一种职业风险的分散机制，对用人单位而言是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制。
课题指导：张帆
课题组负责人：金铁平杜 民陈 奇
课题组成员：陈元勇郭积炎王 宏连美荣卢 辉
执笔：陈元勇
