[摘要] 社会管理关涉亿万人民群众的切身利益，要实现“建立健全中国特色社会主义社会管理体系”这一目标，离不开社会管理的创新，更离不开公众的参与。在社会阶层分化、利益多元、社会矛盾交织的今天，民意调查成为公众参与社会管理的重要途径之一，而民调机构为社会管理创新提供了一个参与型的公众文化平台。但面对我国民调机构社会地位未明确化，调查操作不规范、不科学等问题，须为其发展不断探索，从而找到一条符合国情、社情的发展道路。
一、创新社会管理与公众参与
自2006年起党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，面对“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势”，中央一直在探索如何实现和谐社会，于“十二五规划”中提出了“创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系”这一目标，以“确保社会既充满活力又和谐稳定”[1]。
从社会学角度解读“社会管理”的内涵，它是一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，其目的和任务是为了维系社会秩序、规范社会行为、协调社会关系、维护社会治安、促进社会公正、增进社会认同、推进社会和谐，以及化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、减少社会内耗、控制社会冲突、弥合社会分歧等[2]。其中正确处理社会内部矛盾，协调社会各阶层的利益，有效整合社会资源，保证不同利益群体的需要得到满足是创新社会管理的关键。
然而，社会管理在我国传统的公共行政模式下，通常会由政府部门“包打天下”，直接通过“整治命令”为公众提供某种公共服务，这使政府在管理过程中往往缺乏公众的参与、科学的论证，使得结果与事实往往与人们的主观愿望有较大的差距，造成许多决策出现失误，或正确制定的社会政策得不到公众的认同而无法有效顺利地执行。而在新形势发展下，社会转型使利益多元化，阶层之间为了争取稀缺资源，加大了社会冲突；同时，经济社会的发展，促使人们的公平意识、权利意识大大增强，维权意识突显，要及时解决群众合法合理诉求，就必须进行社会管理的创新，这也为公众参与社会管理提供了契机。
说到底，社会管理是通过为公众提供服务而直接影响公众福利的政府行动，关涉亿万人民群众的切身利益，代表着社会公益和社会公正。可以说，社会管理的创新，离不开公众的参与。在构建和谐社会、创新社会管理的过程中，公众参与占据着越来越重要的位置。正如十二五规划中首次提出“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”，这表明如何发挥公众的主人翁作用，使其以适当的方式参与社会管理，不仅是现代社会长久以来的核心公共议题，更是当下中国和谐社会建设所面临的重大问题。
二、民调机构在创新社会管理中的角色定位
目前我国公众参与社会管理最主要的方式，是人民代表大会制度以及共产党领导下的多党合作政治协商制度，但要让公众都进入人大和政协是不可能的，因此创新社会管理必须要“促进社会组织发展”、“拓宽社情民意表达渠道”[1]，这就有必要构建更有效的公众参与平台，而民调机构是一个很好的选择。各式各样的民意调查既反映民意，又是现代社会常见的一种在决策前后获得公众信息的重要手段。
民调机构在中国并不是新生事物，它的产生源于中国经济体制改革的对外开放政策与逐渐宽松的政治环境。至今，民调机构已经从为新闻学、社会学的学术研究服务，大大扩展到为了解公众心理反应的社会政策研究和公共管理评估服务上。可以说，民调机构参与到社会管理过程中，是利益主体多元化的必然要求。利益主体多元化意味着任何利益群体所表达的意愿都不能随意地被其他利益群体所代替，这大大增加了社会管理在平衡多元利益过程中的难度。另外，网络和传统媒体的互动，直接推动了信息的快速扩展与传播，公众逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的社会管理活动，从而极大延展对民调机构的需求。在这样的社会背景下，传统的集权式社会管理模式已无法适应新变化的环境，这就不难理解近年来官办民调机构的“出生潮”。据了解，到目前为止，全国已有三分之二的省份成立了社情民意调查机构。
成立于1988年、堪称国内民调机构的元老，广州社情民意研究中心（以下简称“民意中心”）二十多年的实践经验展现了公众参与社会管理的大量成果，如在广州“禁摩”方案出台前后中运用民意调查，便是一个典型案例。2004年2月，为日后顺利实施广州市中心城区全面禁行摩托车，广州市政府颁布了限制摩托车行驶工作方案。“限制、禁止摩托车的行驶”这一决策，不仅直接关系摩托车车主的利益，还涉及社会的方方面面；政策实施的成功与否，与公众对政策的理解和支持密切相连。民意中心及时开展了“广州摩托车使用状况及‘限摩、禁摩’公众态度调查”，了解了当时广州市摩托车使用状况以及市民对于“限摩、禁摩”的态度、意见和建议，为决策的民主化、科学化提供有力依据。《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》根据调查结果对“限行摩托车路段”、“限行摩托车时段”、“摩托车报废奖励及补偿标准”、“对摩托车主再就业的扶持办法”等方面做出一定修改后，于2004年4月正式出台。2007年1月1日，广州中心城区正式全面禁摩，为评估这一政策实施效果，民意中心开展了“广州‘禁摩’通告实施公众评价调查”。调查结果显示，“‘禁摩’政策的出台，由于尊重和顺应了多数人的意见，它的实施得到了多数市民的赞同和支持；也由于考虑和照顾了少数人的利益，它的实施总体来说比较顺利。”[2]
民调机构不仅在社会管理的某一项决策有效地吸纳公众利益诉求，它在整个社会管理的实体程序这一宏观层面同样发挥着重要作用。仍以民意中心为例，2009年下半年广州市政府公布《广州市政府重大行政决策程序规定（意见征求稿）》，民意中心通过广泛征求知名人士、专家意见的调查，提交的研究报告不仅获得市长批示，还促使负责的部门与民意中心进行深入座谈交流。随后年底颁布的《关于重大民生决策公众征询工作的规定》（以下简称“新《规定》”），在多方面吸收了中心所提交的研究报告内容。最突出的是在定位上，新《规定》修改为进一步规范重大民生决策公众征询工作，通过问政于民，问需于民，问计于民，促进政府决策的科学民主、公开透明、依法依规。其次是在范围上，新《规定》提出对环境保护、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、食品药品、住房保障、公共交通、物价、市政公用设施、征地拆迁、公共安全等领域与广大群众利益密切相关、社会涉及面广、依法需要政府决定的重大决策，都要经过重大民生决策的拟制、审核、公示、审定四个阶段，广泛听取民意，充分调查论证，保障社会公众对政府决策的知情权、参与权和监督权。从中可见，民调机构在推动社会管理创新上，是完全可以满足胡锦涛总书记所说的“把群体满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点”这一核心要求[3]。
上述案例均表明，民调机构在社会政策决策过程中能有效吸纳公众的利益要求，对于政府来说，公众参与可使社会服务的信息更丰富、完善，增强了政策执行成功的可能性，从而促进一个更开放、更具回应性的社会管理体系的形成。可以说, 在多元社会结构中，民调机构为创新社会管理提供了一个参与型的公众文化平台，并将有效地发挥社会组织的协同作用，推进社会管理的社会化、民主化。
三、探索民调机构的发展方向
现在，不少政府管理者开始对民调机构的作用有更多了解，但民调机构的发展在我国毕竟属于起步阶段，政府管理者对怎样利用民调机构参与社会管理往往感到迷茫。总结目前民调机构的发展遇到不少问题，主要有以下三个问题：
1.民调机构的社会地位并未真正确立。我国至今仍没有关于民意调查业的相关立法。民调机构属于意识形态机构，具有很强的思想导向性，需要制定相关法规制约其在宪法范围内独立从事调查活动。制度建设的不到位，导致了许多地方政府管理者认识不到民意调查的重要作用，甚至不愿意听到民调机构揭露“社会阴暗面”，认为这容易增加社会矛盾，可能煽动群众对政府的不满，影响社会稳定。这是对民意调查的认识偏差，也是对民调机构的发展的无形障碍。
2.民调机构操作不规范、不科学。第一是抽样方法不科学。许多调查没有进行严格的随机抽样，样本分布不合理，样本量不足，从而影响调查总体的代表性。第二是调查实施不规范。许多调查通常是把问卷送到将要调查的地方，由当地政府工作人员按配额发放给一些人，第二天再将问卷收回。由于没有任何监控手段，自然会出现调查员弄虚作假等影响数据真实性的问题。第三是调查报告分析不严谨，除了一些学术性较强的调查报告外，大部分调查报告只简单罗列百分比，至于数字怎么得出来，有无代表性，误差范围多大，并不列明。在一些调查报告中往往可以看到缺乏统计学知识的调查组织者在不做任何显著性检验的情况下，就两个平均数之差大做文章。第四，统观今日媒体上日益增多的各类民意调查报道，能够全面、科学地反映民意调查的真实情况、还数字以本来面目的并不多见。对于调查是谁出资，调查方式、问卷回收率、抽样误差等方面，在媒体报道中都较少披露，民意调查的可信性受到质疑。民调机构操作的不规范、不科学的问题造成后果是十分严重的，不仅损害了民意调查的声誉，为政府决策提供了不真实的信息，更重要的是，重结论而不重技术手段助长了整个社会对不科学调查的默许。[1]
3.官办民调机构与政府关系的困扰。目前国内官办民调机构遍地开花，离不开官方背景为其带来的优势，然而“如此浓厚的官方背景，使这些‘新生儿’依然没有摆脱传统官僚机构的模式，……从根本上影响民意调查结果的客观性”[2]。民意调查则作为一种社情民意的传达机制，应与政府保持一定距离，免于来自权力的压力，方能确保信息的科学性。
从上述提到的问题可知，民调机构只有通过与政府的契约性、制度性合作，才能在良性互动中实现公众参与的新型社会管理格局，下面对民调机构的发展提出一些建议：
1.加强民意调查制度建设，健全相关法规，是实现民调机构与政府契约性、制度性合作的基础。因我国没有民间调查业的相关法，目前是按照民政部所拟定的社团登记管理条例，但此条例已是1988年由国务院批准颁布的，社会的发展变迁已经使该条例显得“不合时宜”。按社团管理法规要求，在建立社团组织时必须通过政府行政主管部门的审批，这种管理体制造成大量官办民调机构出现。虽然近年社会组织改革使得该规定有所松动，但并未实质改变民调机构“官办”性质。官办的民调机构的权力行使与真正意义上的民调机构还是有较大差别。所以，建立有关民调机构管理较为完备的法律制度框架是当务之急。
2.政府应出台对民调机构的扶持政策，这是民调机构生存和发展的必要条件。欧美国家对民调机构这类非政府组织的扶持政策中，税收优惠政策是最具代表性。税法如何规定，直接反映政府对民调机构的态度，是鼓励、促进，或是限制、禁止，或是放任自流，不予干预。此外，政府还可以通过合同或协议等形式委托民调机构开展相关调查，购买其提供的服务，这也是扶持民调机构发展的有效措施。委托形式在一定意义上可以理解为政府将社会管理的权限通过公众参与或民主的方式下放，同时可保证民调机构的“独立性”。
3.提高民意调查结果被反映到社会政策制定和执行中的转化率，这需要政府与民调机构双方的共同努力。一方面，政府管理者必须从思想认识上重视民意调查，走出GDP崇拜误区，行动上更注重改善民生的执政理念。另一方面，民调机构须特别关注老百姓广泛关心，与其生活密切相关的热点问题。围绕这些热点、难点问题，拓展民意调查的广度和深度，加强对调查结果的专业深度分析，积极探索和挖掘出民意变化中具有规律性的问题，并提出相应的对策建议。这样的民意调查成果才可能更多、更直接地被反映到决策中，促进社会管理。
4.民调机构参与社会管理是一个学习的过程，须加强自身规范化、科学化建设。要使民意调查结果对社会管理具有可利用的价值，民调机构必须确保调查从问卷设计、抽样、入户调查，到问卷发放与回收的每一个实施环节，按照国际调查机构的专业要求科学规范的操作，这才能保证调查结果真实、客观。同时，民调机构对调查结果必须谨慎地进行分析判断。只有坚持理性原则，民调结果才能转化成决策的依据。因为公众毕竟不是决策者，他们考虑问题更多的是从个人利益的角度出发而较少从全盘角度出发，难免在整体性、科学性和前瞻性等方面存在一定的局限，这就需要民调机构和政府管理者对民意调查的结果进行理性的分析判断。
5.加强不同类型民调机构的合作，构建多维的民意信息网。目前重复的民意调查大量存在，这表明民调机构之间的合作不够充分。为及时反映社会民众关心的问题，实现民意信息工作的高效运转，官方民调机构、民间组织以及学术研究机构等民调机构应形成合作机制，构建互动、互鉴的多维民意信息网。
民意调查对于公众参与社会管理来说，是非常重要的一步，但却不是唯一的一步。民意调查能够为决策者提供最有代表性公众观点的图景，但民意调查不是必然对所有社会政策带来积极效果，有时没有民意调查对于有些社会政策的制定与实施或许是有好处的，因为公众未必能理解社会政策中包含的知识和常识，这可能导致他们会对专业领域或科学界认定的政策内容提出质疑，从而有可能阻滞改革、创新。更重要的是，民意调查并非是完美无缺的信息来源。一方面，公众在接受调查时对问题措辞上的微小变化十分敏感；另一方面公众对调查问题的回答并不一定牢固和持久，可能会出现被调查者说他或她对某个问题感觉很强烈，但实际上，他或她未必会采取同样强度的行为来支持这种感觉。所以，政府管理者从某个特定的调查中获得的意见是“即时快照”，这些意见会经常发生变化。这个局限性可以通过每隔一段时间重复进行同样的调查来克服，这样就把“即时快照”转变成一幅有价值的、反映公众意见总趋向的动态“图画”[1]。
只有良好的规划和管理，民调机构才可能给政府管理者提供真实、客观、准确的参考依据，然而民调机构带来最重要的回报是它对于民主价值发挥的作用。通过民调机构，拓展了公众与政府新的沟通渠道，保证公众对政府的监督，增进政府以及执政者、管理者的责任感，同时促进了公众对社会管理的接受度，减少不和谐因素。但如何找到民调机构参与社会管理的方式及程度的一个适宜点，这是政府管理者所要面对的挑战，正像民主并不是一条通往政府管理的简单途径一样，民调机构也不是将民主引入社会管理的简单工具。我们必须不断探索，为民调机构发展找到一条符合国情、社情的道路，使民调机构成为公众参与社会管理的有效平台。■
参考文献
1、陈善哲.中国民意调查机构“出生潮”[J],21世纪经济报道,2005.
2、唐航浩.从欧美国家的经验看政府推动非营利组织发展的路径[J],青年探索,2004(1).
3、袁岳,张慧.独立民调机构与公共管理评估：以零点为案例的研究[J],经济社会体制比较,2010(6).
