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财政体制运行与县域经济发展
存在的问题和建议
临泽县财政局
“十一五”期间，随着财政体制的不断完善和财政改革的深入推进，特别是2007年省直管县财政体制改革的实施，我县充分利用直管政策优势，积极配合实施新农村建设，改善农村生产、生活条件；大力支持企业发展，努力做大财政收入“蛋糕”，为集中财力发展经济和各项事业提供了宽松环境，有力的化解了财政收支矛盾。2010年全县大口径财政收入完成16388万元，“十一五”期间年均增长18.5%；地方财政收入完成6390万元，“十一五”期间年均增长14.8%；一般预算支出完成71151万元，“十一五”期间年均增长36.7%；上级财力性转移支付补助达到22301万元，“十一五”期间年均增长21.5%。虽然对县域经济发展起到了积极的促进作用，但是由于地方财政收入匮乏，财力有限，财政自给能力低，制约了县域经济的发展。现行财政体制也还存在一些制约县域经济发展的困难和问题：
（一）收入分配不尽合理。主要表现在：上级财政在政策、体制的设计中存在“自利”行为。在固定收入的划分上，税源较集中、稳定性强的主体税种大多划归中央或省级固定收入，而税源比较分散、征管难度大、稳定性差、征收成本高、增收潜力小的小税种则属县级固定收入；在共享收入的分配上，往往是中央和省级得大头，而县级政府作为培植税源、发展地方经济的主体却只能分得较少部分。在分配比例上也未考虑地区间经济状况、
财力差异而一刀切，对我县这样经济欠发达地区极为不利。同时，“两税”收入增量部分地方分成少。
（二）各级政府间事权和支出范围划分不当。中央与地方、上级与下级政府事权和财政支出范围的有些地方不明确，不合理。特别是有些属于中央或省市政府事权，应由中央或省市负担的事务支出，却由县级承担。比如，上级承诺为民办实事和民生保障项目都要求县级配套。省直管县后，市级配套资金均由县财政承担。与地方经济活动密切相关的如工商、技监、税务等部门的事权上收，使地方统揽经济的功能大为削弱，而相关的支出费用却仍由县级财政承担，不尽合理。
（三）政府间财政转移支付制度还不够规范、科学。一是一般性转移支付制度是在原体制基数上演变过来的，是一种新旧体制衔接过程中的既得利益的补偿，对均衡地方财力、解决地区间公共服务水平差异的作用并不明显，与国家实行财政转移支付制度的本意不相符。二是中央对地方、上级对下级的专项补助分配和使用与财政分级管理的原则不相适应，其分配办法不利于县级财政统筹安排。三是上级有关部门管理的某些补助地方的资金，如设备购置、技术改造、部分业务费等，还没有统一纳入对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节现象。
（四）政府债务负担沉重，潜在一定的财政风险。近年来，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，支持农业发展和新农村建设，逐渐加大了投入力度。在财政性资金不足的情况下，招商引资、拍卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段。审计后认定的我县政府性债务余额达5.54 亿元，其中直接债务达
4.59亿元，是地方财政收入的6.25倍，政府债务负担沉重，已成为制约县域经济发展的重要问题之一。
针对以上问题，建议从以下几个方面完善财政管理体制，以促进县域经济实现跨越式发展。
（一）科学划分中央和地方、上级与下级政府之间的事权，合理界定各级财政收支范围。上级政府直接负责的社会事务经费应由上级财政安排；上级政府与县级政府共同承担的事务，上级财政要保证，不能变相或间接由县级财政承担。坚持谁出政策谁出钱，矛盾不下交。建议将与地方经济发展联系紧密的直管部门如技监、工商等部门的事权和财权下划到县，更好地为县域经济服务。
（二）完善财政管理体制和转移支付办法，增加地方财力。提高省级对县级财政税收返还比例，增加地方分成；调整增值税的征管范围和分成比例，分配比例和增量返还应按发达地区、较发达地区、欠发达地区来分层对待。改变企业所得税按行政隶属关系共享的做法。重点建设项目如兰新铁跌双线建设税收不再直接上划省级，实行属地征收，地方留用。要完善省对县的转移支付办法，并重点向欠发达区县倾斜。
（三）清理整合专项转移支付项目，规范专项转移支付资金分配。一是规范转移支付的项目设置。将各年度数额相对固定的专项转移支付，归并到财政体制补助中；新增专项转移支付应严格控制为民办实事和民生保障的项目范围内，重点向财政困难县和农村倾斜。二是进一步规范专项转移支付的审批程序，提高资金配置的合理性。三是减少县级配套，减轻县财政压力。由于县级财政的自给能力低，中央和省级财政应足额安排各自应承担的
经费，尽可能减少县级配套资金。四是完善专项转移支付分配、使用的监督制度，构建绩效评价机制，确保政策目标的实现。
（四）完善地方税收体系，合理确定税收管理权限，充分体现一级政府，一级财政，一级财权。对县级税收任务的确定，由市主管部门核定与县级政府事权相适应的财政收入，特别是国税系统任务，上级主管部门要与县级衔接确定，以求任务一致。同时，适度增加县级财政固定收入，减少省与县的共享收入税种，调动县级政府发展经济、增加收入的积极性。建议将省级分成的专项收入的政府性基金收入全部留给县级支配，对原定的营业税返还超基数部分，省级财政不再分成，在体制上将收入增量全部留给县级。
（五）妥善处理县级政府性债务问题。县乡沉重政府性债务的形成，有其一定的历史背景，基层政府有责任，上级政府也有责任。建议分清债务性质，安排化债转移支付分类解决，对上级债务延长还债时限，使县、乡财政能够休养生息，以体现省上对县乡经济和社会发展的支持。
（六）实施“省级专款捆绑切块到县”的管理方式改革，扩大县级政府自主权。专项拨款是政府间财政资金补助的重要部分，是上级政府体现政策导向，配置公共资源的重要手段，对当地经济和社会发展有积极推动作用。但是目前的上级的专项资金存在分配与需要分离、权利与义务脱节，资金分散不利于县级集中财力支持县域经济发展。建议对省级专款分类捆绑切块下达到县，由县级政府根据县域经济发展的形式统筹安排，集中财力办大事，为县域经济发展提供财力支撑。
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