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摘要：本文依托北京市住房和城乡建设委员会行政审批业务，对行政审批电子文件归档中所面临的缺少相关资料、缺少签字盖章和电子文件真实可用等问题进行了分析，并提出了切实可行的技术解决方案，旨在推动行政审批电子文件的归档管理。
关键词：行政审批电子文件归档
行政审批电子文件一般产生于专业主管部门行政审批业务系统办理过程中。它在内容上与最终形成的纸质行政审批档案基本相同，管好用好这部分电子文件，有利于促进行政审批档案规范化管理体系的构建，[1]促进档案信息资源开发利用，推进数字档案资源建设和档案信息资源的共建共享和网络化服务，[2]也可大幅度降低后期档案数字化成本，发挥档案业务支撑作用。
随着全面改革的深入和国家简政放权的深化，各专业主管部门不断依法精简和规范审批事项，完善行政审批业务系统的信息化建设。基于此，各类行政审批纸质及电子文件应运而生，这种档案数字资源正呈几何量级增长，形式多样、内容广泛。在这样的背景下，针对行政审批电子文件归档工作中遇到的问题，提出必要的解决方案变得尤为急迫。
一、行政审批电子文件归档的必要性
行政审批档案作为市住房城乡建设系统档案的重要组成部分，是住房城乡建设管理的重要历史记录和凭证。加强对行政审批电子文件的科学化管理、规范化研究，有利于拓展档案社会服务功能、推动市区两级档案资源和服务利用体系建设。因此，有必要对住房城乡建设系统行政审批电子文件归档、利用工作进行探讨。
此外，行政审批电子文件在内容上与最终纸质行政审批档案基本一致，在信息检索、编研、共享等数据挖掘和利用方面具有先天优势，利用价值较高。大力推进行政审批电子文件规范化管理可大幅度降低后期纸质档案数字化成本，其中接近2/3的行政审批事项产生的电子文件可以不用转化为数字化副本，不仅节约政务资源，降低运行成本，提高工作效率，还可以进一步推动档案系统化、信息化、网络化管理进程。
二、行政审批电子文件的管理现状
北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委），目前承担62项、390个子项行政审批业务，这些业务在办理环节形成了近60余类、300余项前后内容紧密联系的纸质档案和电子文件。这些电子文件以文本、图片等形式存储在业务系统中。仅建筑工程审批类电子文件数据量就达143G。由于业务系统缺少档案归档功能，其中绝大部分电子文件未进行归档。
2010年市住建委推行行政职能和事务性工作相分离的“管办分离”工作模式，根据业务审核要点、难易程度等分为三级办理。这种审批方式可合并事项或精简申报材料进行办理，极大地缩短了审批时限，提高了工作效率，减轻了企业申报次数和重复提交材料的负担。具体情况如下：
（一）行政审批电子文件及纸质档案的形成过程
1.申请人根据申报事项在线填写相关信息，生成申请表，并同步上传申请业务所需资料的电子版。
2.行政审批业务系统按照统一格式，将上传通过的申请材料，自动生成符合业务办理的不可修改的电子文件。
3.申请人下载该行政审批系统生成的打包电子文件，进行打印、签字、盖章、装订成册后，到主管部门受理窗口提交全部纸质材料。
4.主管部门审核人员按照审批事项对申请单位的纸质材料进行受理审查。行政审批业务系统根据审批人员的岗位职责分配权限，自动生成审批过程和结果性电子文件行政审批办理文书（如受理、办理结果通知书等文件电子版）和对应的纸质输出版的行政办理文书（纸质版需要审核人员分别手写并签字确认）。
5.主管部门审核人员将在窗口按程序接收的纸质材料及手写的行政办理文书归集转入下一个审批环节，直至办理完毕，最终形成纸质行政审批档案。而行政审批业务系统产生的电子文件办结后一般存储于业务系统中，少数有归档功能的则进入电子文件预归档环节。
6.至此，上述行政审批电子文件的生命周期结束。（二）行政审批业务系统电子文件利用情况
现行的行政审批业务系统承担文件的形成、流转与存储功能，不定期进行电子文件在线或离线归档。审批事项受理过程中，无论是新办事项的办理，还是原有事项的延续、变更或撤销，为确保审批的一致性与相关政策的连续性，行政审批工作人员需反复调用系统中的业务数据。从本质上来说这也是档案利用的一种基本方式，无论是否履行归档手续，这些办毕文件客观上都已成为档案，应进入档案管理流程，赋予档案管理特征。
三、行政审批电子文件未归档的原因行政审批电子文件未归档的最主要原因是提交的电子文件内容不齐全、不完整，其表现形式与纸质档案不完全对应。纸质文件提交数量大于电子文件，个别纸质文件盖有具有法律效力的专用公章，而电子文件只是纸质文件的数字化副本。有些合并事项和精简要件事项还会存在档案收集不齐全、不完整的问题。这些差异的存在，无法确保电子文件的真实性、完整性及有效性，档案在利用时无法发挥其具有的原始性、凭证性作用，从而造成归档动力不足。
（一）缺少相关资料问题
最终归档的纸质行政审批档案中，有些材料是申请人按事项要求自行装订的各种纸质证明资料，而行政审批业务系统形成的电子文件中并不包含此类材料，严重损害了电子文件的完整性及有效性。
（二）缺少签字和盖章问题
行政审批档案中有部分材料是要求签字和盖章的，现有办理流程是将电子文件打印出来后再签字盖章，从而使最终形成的纸质行政审批档案与行政审批电子文件不一致，导致该电子文件在利用过程中缺少法律效力，无法满足利用要求。
（三）电子文件的真实性无法保障
1.纸质材料与电子文件一致性审查不到位。按照上述行政审批业务办理过程，窗口的业务办理较为集中，工作人员压力较大，难以严格履行纸质材料与电子文件内容一致性的审查责任，不可避免地造成纸质与电子两套材料不完全对应的情况，严重影响业务系统中存量电子文件的真实性和有效性。
2.电子文件的可用性上存在隐患。申请人在向业务系统提交电子文件时，业务系统存在着对申请人提交文件的可读性缺少严格审查的漏洞。如果受理人员及时发现问题，可要求申请人重新提交，如果受理人员未严格履行审核责任，使数据流入系统，会影响系统电子文件的质量，不利于利用审批业务。
四、推动行政审批电子文件归档的解决方案
（一）缺少相关资料的解决办法：通过纸质档案数字化手段解决
1.由申请人上传纸质证明资料的扫描件。主管部门可通过完善现有的行政审批业务申报程序，统一上传电子文件的数据格式、分辨率大小等要求。申请人除了填报必需的申请材料外，还应将其他纸质证明资料以纸质档案数字化副本的形式，在线上传至行政审批业务系统，确保形成的行政审批电子文件与提交的纸质材料保持对应。
2.由主管部门对缺少的资料进行后期补扫。保证现有申报流程不变的情况下，在纸质档案最终归档后，档案部门对电子文件与纸质档案进一步核校，将缺少的纸质档案进行补扫，确保电子文件与纸质档案完全一致。
（二）缺少签字、盖章解决办法：现阶段可采取简单过渡的处理办法及电子签名方法
在纸质档案归档后，挑选出签字盖章页进行补扫，用补扫的图像页去替换原始电子文件中的相应页面，补全电子文件中的签字盖章内容。
同时，也可以采取国内外比较成熟的解决办法即电子签名。2005年4月1日起施行的《中华人民共和国电子签名法》，确定了电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。它以法律的形式规范了电子签名行为，明确了电子认证服务机构的法律地位及认证程序，使电子签名的有效性具有了普遍适用的法律规定。
此外，为了确保行政审批电子文件与纸质档案具有同等的法律效力，必须在电子文件中加盖电子印章。电子印章作为电子签名的可视化表现形式，具有传统签名和印章的视觉效果，它以先进的数字技术模拟传统实物印章，是物理印章在电子世界的表现形式。使用电子印章的前提条件是建设电子印章系统，统一规划部署电子印章、数字证书颁发系统，配备完善的CA、印章、应用等服务器，确保电子印章比传统印章更安全、高效。
在市住房城乡建设行政审批业务系统中应用电子印章技术，建议按以下办事流程执行，如图1所示，（见图1）：
如图1所示，行政审批电子文件形成过程如下：
1.申请人到主管部门办理行政审批事项。
2.根据申报事项在线填写申请材料，按事项要求上传其他证明资料的扫描件。
4.申请人通过在线方式逐页浏览系统生成的申请材料电子文件，并使用电子印章在电子文件的指定位置进行签名、盖章。
5.申请人将带有电子印章的电子文件进行打印，装订成书面材料后提交给主管部门审批。
6.主管部门在分级审批过程中会自动产生审批结果电子文件（如受理通知书、审批流程表等），系统自动加盖主管部门的电子印章。
7.主管部门对审批结果电子文件进行打印，与申请人提交的书面申请材料一起整理组卷归档，形成最终的纸质行政审批档案。
8.在纸质档案归档的同时，要求对行政审批电子文件进行同步归档，确保电子文件真实性、完整性、有效性，为后期信息资源共享创造有利条件。
（三）完善行政审批电子文件的归档管理平台
信息化建设是档案工作的必然趋势，也是行政审批档案规范化管理体系[3]建设的技术平台和应用环境。以市住房城乡建设行政审批业务系统为例，该系统作为住建委与各区县共同作业的平台和核心系统，已实现了行政审批文件收件、过程审批、核发、制作、归档、统计分析、区县审批管理等多方面的功能。现在还通过档案数字化外包形式，实现了纸质行政审批档案的数字化处理，行政审批业务系统可利用数字化成果进行档案信息查询。
完善行政审批电子文件的归档管理平台建设势在必行，笔者认为当务之急是建立档案系统与审批系统之间双向数据交换关系，即档案系统接收审批系统的文件归档，审批系统通过档案系统进行信息查询。在数据归档关系中，审批系统还需满足档案系统的两个需求，一是归档数据的完整和准确；二是数据要经过加工整编。此外，在系统查询功能的设计上，应根据实际需要提供多种查询功能。
*本文为北京市住房和城乡建设委员会《住房城乡建设系统档案规范化管理体系研究》及北京市档案局《北京市住房城乡建设系统行政审批档案管理规范化研究》（项目编号：2013-03）的阶段性研究成果之一。
注释及参考文献：
[1][3]潘世萍，张静，崔晓婧.行政审批档案规范化管理体系的构建[J].北京档案，2014（6）.13-16.
[2]北京市档案局北京市发展和改革委员会《关于印发<北京市“十二五”时期档案事业发展规划>的通知》[EB/OL].[2011-09-03].http：//zhengwu.beijing.gov. cn/ghxx/sewgh/t1221596.htm.
