摘要：行政成本是指确定财政年度内国家行政所消耗的全部费用。199112005年期间A镇行政成本有了显著增长，在财政支出结构中所占比例仅次于科教文卫经费，位列第二。行政成本与财政收入有着密切的关系，财政收入是行政成本的来源。精简机构裁减冗员，推行部门预算强化预算约束，加强多种形式的监督，进一步合乡并镇，甚至逐步裁撤乡镇，是解决行政成本居高不下的可行路径与方法。
关键词：行政成本；部门预算；精简机构；撤乡并镇
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1671-6604(2011)02-0082-07
乡镇行政管理是国家行政管理的基础，乡镇行政效率是国家行政效率的基础。目前，乡镇财政普遍困难，加强乡镇行政成本的研究，有助于节约、廉洁、高效政府的建立，有助于增强党和政府在民众中的威信。鉴于此，笔者选取一个乡镇为案例，以1991—2005年为考察时段，以相关档案资料、访谈资料为依据，分析15年间该镇行政运行成本的发展变化过程，并就相关问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、A镇行政成本概况
关于行政成本的概念，目前学术界有多种看法。有学者认为所谓行政成本是指“政府为了获得某种收益而必须为之付出的代价。具体来说是指政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务，所耗费的各种资源，以及由此所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失”。另有学者指出，行政成本是政府行政活动对经济资源的消耗，它由机构成本、运行成本和专门成本三部分组成。机构成本是指建立政府机构所耗费的经济资源；运行成本是指政府机构正常运行所消耗的资源；专门成本是指政府进行某些特定的行政活动所消耗的资源。还有学者认为，行政成本是政府在其行政过程中所发生的各种费用和开支以及由此引发的现今和未来一段时间的间接性负担。从这种定义出发，随之产生了一系列相关概念，如“直接成本”与“间接成本”，“显性成本”与“隐形成本”，“有效成本”与“无效成本”等等。
以上对行政成本的定义，是人们对行政过程中经济性、行政效率意识的深化，体现了对廉价高效行政运行的期许，这无疑具有重要的思想意义，但从学术研究来看，这些定义又显得过于抽象，操作性不强。鉴于此，笔者认为，所谓行政成本是指确定财政年度内国家行政所消耗的全部费用。按使用渠道，大致可以分为个人经费与公用经费两部分，前者指用于保证行政人员正常行使职责的费用，包括工资、补助工资、职工福利和离退休人员费用等；后者是指用于保证政府机构正常运行所需的经费，如办公场所修建与设施配备费、修缮费、一切日常办公与来往接待费用等。
目前，行政成本研究中的最大困难是缺乏准确的统计数据。行政支出除了预算内的支出，还有预算外的支出，因此，政府究竟花多少钱，行政成本究竟有多高，全国至今没有准确的统计数字。本文所探讨的行政成本是乡镇预算内财政支出中所体现出的行政成本，即行政管理费支出和行政单位离退休经费支出。
1996年以前，我国预算收支科目中，行政事业单位离退休经费与行政事业费合在一起。1996年国家对预算收支科目进行了调整，将行政事业单位离退休经费实行归口管理，统一按“行政事业单位离退休经费”科目核算。为了推进这项改革，财政部下发了《关于行政事业单位离退休经费归口管理有关问题的通知》。该通知指出，各地区应根据本地区的实际情况，在调查研究和测算的基础上，逐步实施事业单位离退休经费归口管理。A镇根据自身实际情况，于1997年开始实施这项规定。也就是说，1997年以前行政管理费中包含离退休人员经费，1997年以后的行政管理费中不包含离退休人员经费。按照此前的定义，离退休经费是行政成本的一部分，如果说1997年前行政管理费可以大致等同于行政成本的话，那么1997年后行政管理费与行政单位人员离退休经费之和大致等同于行政成本。
A镇位于我国东部某省Y县城西北，镇驻地距县城31公里，全镇辖35个行政村，5.6万人，总面积为143.52平方公里，耕地面积5.55万亩，林地面积6.13万亩，淡水养殖水面220亩。农作物有小麦、玉米、花生、地瓜、黄烟，粮食总产量18190吨，农民年人均纯收入3473元。境内共有20家工业企业，年交税金46万，3处集贸市场，2家卫生院，12所中小学。2005年该镇国内生产总值达5.79亿元，其中，工农业总值4.6亿元，第一产业增加值7295.39万元，第二产业增加值8834.21万元，第三产业增加值3765.7万元，地方财政收入303.53万元，财政支出666.7万元。
A镇行政管理机构由人民代表大会、政府机关、党委机关和公检法部门组成，其中，公检法属于垂直机构，行政管理费由县级部门发放。本文考察的行政管理支出仅是人大、政府机关和党委机关的支出。以上三机构行政管理人员情况详见表1。
由于资料不全，上表仅列出1997、1999、2003、2004和2005年A镇行政管理人员的具体情况。以上数据显示，该镇行政人员总数经历了一个先增后减的过程，1997年97人是为最少，2003年有123人是为最多；2003年人员数由1997年的97人增加到123人，增加了26人，增长率26.8％；2005年较2003年减少了13人，减少率10.6％。就行政管理人员占全镇财政人员供养总数来看，这一比例都在10％以上，1999年达到12.2％，是为最高。
在行政管理机构中，政府机关人员所占数额、比例最大。政府机关人员包括在职人员、离退休人员和其他人员(其他人员系指精简人员、退职人员和遗属)。政府机关人员构成中，在职人员少，非在职人员多。如1997年在职人员23人，占人员总数的28％；1999年在职人员23人，占人员总数的27.1％；2003年在职人员35人，占人员总数的33.3％；2004年在职人员21人，占人员总数的20％；2005年在职人员20人，占人员总数的20.4％。可见，政府机关人员构成中，在职人员仅占1／5—1／3，比例较小，非在职人员所占比例较大。
1991—2005年年间，A镇行政成本变化较大，现依据该镇年度财政决算报表中的相关数据，逐年整理、统计结果如表2所示。
1991—2005年，A镇行政成本的总额为1092.95万元，其发展变化可以分为前后两个阶段，即1991—1996年和1997—2005年。前一个阶段，行政成本呈明显增长趋势，从1991年的18.59万元增长到1996年的76.31万元，增长了3倍多。后一个阶段，呈现不规则的变化态势，经历了一个先降后升再降的过程。其中，2003年行政成本高达176.82万元，是为最高，1999年行政成本51.76万元，是为最低，前者较后者增加了125.06万元，增长了2.4倍多。
行政成本年度不均衡，忽高忽低，甚至成倍的增加或减少。如1993年行政成本为34.73万元，1994年为69.91万元，增加了35.18万元，增长了一倍多；2001和2002年的情况也是如此；2003和2004的情况却是相反，2003年行政成本为176.82万元，2004年为80.63万元，减少了96.19万元。这种情况的出现，与乡镇财政稳定性差的特点密切相关。财政收入充裕，财政支出负担小的年份，行政经费划拨往往及时、足额，反之，财政收入有限，财政支出负担大的年份，经费划拨往往不能够及时、足额。1997—2000年，该镇财政供养人员急剧增加，财政收入有限，特别是1998年的自然灾害，大大减少了该镇的财政收入，以至于公职人员无法及时、足额发放工资，致使此间行政成本逐渐下降；此后，随着乡镇机构改革的推进(2000年开始乡镇新进人员受到严格控制)，财政收入状况有所好转，开始逐步清理前几年行政人员拖欠的工资，这就出现了2002、2003年行政成本高涨，此后两年再次回落的局面。
综上所述，1991—2005年期间A镇行政成本虽然年度不均衡，差别较大，但是总体来看，有了显著增长确实是不争的事实。
二、行政成本与财政支出
行政成本支出是财政支出的重要组成部分。如表2所示，1991—2005年，A镇行政成本总额为1092.95万元，占财政支出总额的比例为16.2％。1997年以前这一比例较高，约占财政支出的1／4—1／3，1994年高达到37.1％，1997年以后有所下降，最高年份(2002年)为20.9％。
在1991—2005年A镇财政支出结构中，名列前五位的依次是教科文卫支出、行政成本(行政管理费、行政单位离退休经费)、农林水气事业费、抚恤及社会福利救济和税收等部门事业费。行政成本所占比例仅次于科教文卫支出，位列第二。1991年至2005年教科文卫事业费占预算内财政支出的比例为43％，行政成本费用占财政支出的比例大致为16％，农林水气事业费占7.4％，农业科技三项费用仅占1％左右。
行政成本居高不下，挤占了财政资金在其他项目上的投入，如财政支农资金。从产业结构来看，A镇是农业镇，农业税收在财政收入中占据重要地位，但支农资金非常有限。1991—2005年，农业税征收总额为2150万元，同期，财政支农资金只有730万元，财政支农资金仅占农业税收的34％。多数年份A镇财政支农的力度都低于《农业法》的规定。《农业法》第五章第四十二条明确规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平；国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”据笔者另文对A镇1991—2005年年间农业法规落实情况来看，11年中只有5年符合法定标准，6年低于法定标准。
行政成本的高低与从政人员的数量有着密切的关系。20世纪90年代以来，乡镇机构经历了数次改革，精简机构裁减冗员，但总体效果不甚理想，从政人员数量依然庞大。A镇的情况也大致如此。因资料欠缺，无法完整准确统计出1991至2005年从政人员数量及人均行政管理费的数额，就1997、1999、2003、2004、2005年的数据来看，此间从政人员数虽呈下降趋势(从1997年的38人，下降到2005年的30人，减少了8人)，但总数仍然庞大；就人均行政经费来看，变化波动幅度较大，2003年人均经费达到4.39万元，而1999年仅有0，95万元。这种情况的出现，与当时镇财政状况密切相关。20世纪90年代末期，A镇财政非常困难，行政人员工资拖欠严重，2000年后财政状况略有好转，逐步偿还前几年拖欠的工资，这就出现了有些年份行政管理费较低，有些年份较高的现象。上述5年中，除2003年外，其余年份人均经费都在1.70万元以下，以人均月工资1000元(年工资1.20万元)计算，1997年只有0.39万元用于公用经费，1999年甚至没有公用经费可用。
为详细了解行政成本的构成，以2005年为例予以分析。2005年A镇行政成本为73.60万元，行政单位离退休支出23.04万元，行政管理费为50.54万元。行政管理费中，人大经费1.31万元，政府机关经费36.09万元，党委机关经费13.14万元。人大经费全部用于人员支出中的基本工资支出。政府机关经费支出结构为：人员经费支出32.67万元，其中，基本工资支出25.12万元，津贴7.33万元，其他支出0.22万元；办公经费支出1.42万元；用于对个人和家庭的补助支出(退职费)2万元。党委机关经费13.14万元，全部用于人员基本工资支出。可见，该镇行政管理支出在结构上倾向于个人经费，有限的财政资源主要为人头费所占，用于行政人员公用经费的部分较少。
三、行政成本与财政收入
从表3可以看出，行政成本占预算内财政收入的比重呈现不规则的变化态势。15年中这一比例超过30％的有9年，超过40％的有6年，超过80％的有3年，甚至还出现了全部收入不够行政管理费用开支的情况。
行政成本占财政收入的比例高，一方面反映了行政成本高，另一方面反映了财政收入低。1991--2005年年间，影响A镇财政收入的因素主要有：20世纪80年代开始的经济体制改革；1994年开始实施的分税制财政管理体制改革；1996年国家关于加强预算外资金管理的决定和2002年开始的农村税费改革及此后农业税的废除。
(一)经济体制改革的影响
1.上世纪80年代初开始的农村改革，经济体制的转轨，带动了农业生产力水平的提高，也使乡镇原有的税源萎缩。供销社、粮所、食品站，“这些单位过去都是主要税源”，现在“工资都保不住了”。
2.新税源的不稳定。20世纪80年代中期以来，乡镇企业日益成为A镇财政收入的重要来源，但90年代后，“纳税户相继减少，尤其是个体户比前几年减少近一半”，“受市场疲软、资金匮乏等因素的影响，企业经济效益差，甚至很多企业亏损”。这种情况的出现与当时的经济、社会环境有关。1984年中共中央下发4号文件，提出了发展乡镇企业的若干政策，加上长期短缺经济所造成的发展空间，乡镇企业从此迅速崛起。然而好景不长，1988年后经济环境由宽松转向偏紧。当时国家物价改革冲关，引发了改革开放以来首轮经济过热，加上乡镇企业无序发展引发的各种问题日益显现，国家加大了治理经济环境、整顿经济秩序的力度。1989年政治风波发生后，社会上对私营经济、个体经济的指责与限制随之而来。外在环境的急剧变化，使个体经济、私营经济的发展受到严重挫折，从而影响了税源，影响到财政收入的水平，来自于乡镇企业的收入明显减少。
3.物价持续上涨，通货膨胀严重。20世纪80年代末90年代初，我国经济保持了较快增长速
度，然而，由于投资规模过大、信贷投放过多，致使物价呈现出大幅度上涨的趋势，特别是1988年和1993--1994年两次严重通货膨胀的发生(前者的通货膨胀率达到18.8％，后者的达到24.1％)，对全国经济产生了重要影响，对A镇财政产生了重要影响。造成1994年财政收不抵支的一个重要因素就是物价上涨。
(二)分税制财政体制改革的影响
1994年开始实施的分税制财政体制改革，有效地提高了中央财政收入的比重，但没能解决我国财政体制长期以来存在的各级政权、事权、财权划分不清的难题。各级财政部门在财政自利的驱动下，为了本级财政部门利益，往往向下级转移财政压力，采取财权上移事权下移的做法。由于乡镇级政权在我国五级行政级次架构下，处于最末端，无法向下疏导自身的压力，成为最后的“负担者”，乡镇财政困难由此加剧。A镇的情况也是如此，这一方面表现在财政收入的减少，财政收支缺口不断拉大，另一方面表现为财政支出的增加，如1997年该镇政策性增支约18.92万元，新增财政供养人员30人，增支6万元，致使该年财政决算超过预算42％多。
(三)自筹资金的取消
1983年农村人民公社解体，重新恢复乡级政府，随之重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。1983年10月中共中央和国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中规定，为了保障乡镇政权的有效运转，允许乡镇财政设立预算外资金和自筹资金。但到1996年7月6日，国务院又出台了新政策(《关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》)取消了赋予乡镇收取自筹资金的权利。这些政策的出台、实施，有利于规范乡镇财政收入的来源，减轻农民负担，缓和社会矛盾，同时，也对乡镇财政收入产生了重要影响，造成、加深了乡镇财政困难。这也是A镇财政困难的重要原因之一。
另外，建立在农业基础上的乡镇财政容易受自然灾害的影响，自然灾害也是A镇财政困难的构成因素。在A镇财政收入结构中，农业税(特别是农业特产税)所占比例最高，1991—2005年农业税占全镇一般预算收入的比例为59.7％，其中，1997年竞占到85.3％。因此，该镇的财政收入受自然因素影响非常大，而1991—2005年A镇有许多年份都遭遇了严重的自然灾害，1996年、1997年、1998年更是连续受到了自然灾害的影响。特别是1998年的自然灾害对A镇当年的财政收入、支出产生了严重影响。是年6月该镇遭遇到几十年不遇的大风、冰雹等严重自然灾害。这次灾害使该镇主体税种——黄烟税收深受影响，全年仅收25.44万元，较1997年少收213.56万元；全年各项农业税收仅为83.82万元，较1997年减少254.49万元；全年财政收入156.46万元，较1997年减少228.72万元。
四、行政成本过高的原因及应对措施
以上分析中指出，A镇行政成本较高，占财政收支的比例较大。但这还不是问题的全部，因为以上分析仅基于预算内财政收支的口径，行政成本的实际数额中还包括部分预算外资金，这一部分因缺乏相关的数据，无法予以详尽地量化分析，由此推定A镇实际行政成本占财政的收支，要远远高于以上的比例应是无疑。
(一)导致行政成本过高的原因
造成A镇行政成本高昂的原因是多方面的，具体说来主要有以下几点：
1.乡镇财政供养人口的不断膨胀，行政人员数量庞大。20世纪90年代以来，A镇财政供养人口不断增加，如果将民办教师转正人数计算在内，1995—1997年年间财政供养人口总共增加了101人，1999年财政供养人口达到811人.2003年达到1128人，人员膨胀的规模与速度可见一斑。造成乡镇财政供养人口膨胀的重要因素之一，即行政人员的增加，如1997年行政管理人员97人，2003年就达到123人，增加了26人。
2.大量预算外和制度外资金的存在。从制度设计来看，20世纪80年代乡镇政府建立之初，上级政府无力提供全部经费，允许乡镇政府借助预算外资金保证机构的有效运转，规定预算外、制度外资金，由乡镇自行支配。此后，虽然国家采取诸多措施整改，但由于各种原因，政府预算归一化问题依然没有解决，大量的预算外、制度外资金仍然存在。这些数量庞大的“小金库”，占整个政府的财力比例非常大。按照一般估算，乡镇政府财力中，预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。
3.过度职务消费。行政成本过高体现在许多方面，其中过度职务消费已经成为众多行政消费中最核心、最重大的消费。所谓职务消费是指国家公务人员在公务活动中发生的费用，如接待费、交通费、差旅费、电话费等。公务人员履行公务所必需的消费由政府财政支付是合理的，问题是披着“合理”外衣的职务消费往往过度、过滥，比如无实际内容的各种学习、培训、考察；比如以各种名义发放的津贴、补贴、福利；比如违规违法修建楼堂馆所；比如超标装修办公室、超标购买各式办公设备、超编超标购车；比如各种形式的大吃大喝、私客公待、公车私用等等，不一而足。
过度职务消费实质上是一种隐性腐败。它的存在无疑增加了公用经费的开支，造成了行政成本居高不下，行政经费越位与缺位并存、浪费与短缺并存、投入与产出相悖。过度职务消费往往与一定级别权力等级相联系，一般而言，在透明、规范、严格的公用经费支出管理制度有待进一步提高的情况下，官位越大权就越大，职务消费的水平就越高，潜在的职务高消费、滥消费的可能性就越大，滋生腐败产生官僚作风的可能性就越大。
前文分析指出，该镇行政成本主要用于人头费，用于人员工资的开支，但这并不表明，用于接待、公车、考察等方面费用的减少，并不表明行政运行的廉洁、高效。过度职务消费的现象依然存在。就公务用车而言，A镇共有四辆公车，其中两辆轿车专为书记、镇长配备。所谓专车与私家车无异，甚至比私家车更划算，书记、镇长自不待言，其他镇领导若私人有事，打声招呼同样可以使用公车。在笔者与相关人员的访谈中，很多人坦承，“谈不上什么监督，只要书记、镇长点头就行了，谁也抹不开这个面子不是”?
(二)节约行政成本的措施
乡镇作为最低一层的地方政府，是整个政府系统的触角和基石，担负着党和国家各项方针、政策、任务的执行与落实。就广大群众来说，乡镇政府是整个政府体系中最现实、最直接的代表，乡镇政府的形象，很大程度上代表了整个政府的形象。在乡镇财政普遍困难的背景下，行政成本高昂不仅影响到国家的行政性效率，而且影响到政府的公信力、凝聚力，影响到民心的向背，甚至社会的安定，因此，如何有效地降低行政成本，是个亟须解决的问题。通过以上对A镇行政成本居高不下原因的分析，可以看出降低乡镇行政成本，是一
个系统工程，需要多方面努力，统筹规划。
1.精简乡镇机构，大力裁减乡镇工作人员。在科学划分行政机关职能，准确定位乡镇政权作用的前提下，进一步加大机构改革的力度，合并职能相近的机构，彻底解决机构重叠和职能交叉的问题，改变“官员能上不能下，能进不能出”的体制，分流多余人员，严格按照编制定职定岗。当然，乡镇机构改革，精简富余人员，也要考虑到这一任务的艰巨性、复杂性，正如一位基层工作人员所说，中央单位、国家部委和省直单位人员容易分流，分流人员去向也多，机关不行到事业单位，事业单位再留不住可以到企业，大企业不要可以到一般企业，一般企业再留不下就去外企。可越往下人越难减，到了乡镇就更难办，因为乡镇干部离开政府机关就实在没有去的地方了。因此，解决这一复杂而又急迫的问题，需要全面考虑，科学设计，处理好各方面的利益关系，积极、稳妥、坚定、有序地推进改革。
2.推行部门预算，强化预算约束，所有财政收入与支出都应该纳入预算，严格预算执行。目前乡镇预算编制不健全，对行政成本方面的相关规定比较粗糙，各部门、各单位的接待费、差旅费、考察费、公务用车费等项目没有在预算中详细列出，这不利于行政成本的有效控制。乡镇预算草案是在政府委托下，按照县财政局的业务指导，由财政所编制而成。这样一来，财政所既是预算的编制者又是财政预算的执行者，乡镇财政支出审批“一枝笔”，书记、乡(镇)长说了算，这容易使财政预算约束乏力。在预算编制方面，虽然有各种各样的法律法规，但乡镇政府在各种公务接待、考察费用、公务用车等方面依然有很大的发挥空间，政府部门的“经济人”本性，追求自己利益最大化的欲望，在既定的约束下会得到最大限度的释放和扩张。这表现在行政管理安排上，发挥“近水楼台先得月”的优势，多安排预算，或者是在预算执行过程中寻隙自肥。因此，为了有效地降低行政成本，需要推进预算管理体制改革，推进部门预算改革，把乡镇各项收支编入一本账，严格执行“一个部门一本账”。政府所有财政收入与支出都应该纳入预算。
3.强化各种形式的监督。为了有效地降低行政成本，需要形成改革博弈机制，需要加强公众参与，需要健全相应的监督约束机制。
(1)建立、完善法制监督约束机制。这里需要提及《中华人民共和国政务公开条例》。这一条例经2007年1月17日国务院165次常务会议审议通过，于2008年5月1日开始起施行。应该说，这一条例的实施，对提高政府工作透明度，促进反腐倡廉工作，强化人们对政府行为的监督具有重要意义，但是也应看到，这一条例“没有涉及政府行政成本及其信息公开”，因此，需要进一步完善。为了有效降低行政成本，有人呼吁应制定《政务信息公开法》、《反浪费法》，将政府的行为放在阳光下进行以推进节约型社会的建设。这是有远见的设想。
(2)加强纪检监察、人大和司法机关的监督；加强审计监督，对于发现的问题要及时处理，决不能徇私舞弊；加强社会公众和舆论监督。随着我国民主化进程的推进，公共财政建设进度的加快，人们民主意识、法制意识、纳税人意识的增强，社会舆论监督的作用越来越明显。从技术层面来看，互联网技术日益发达，这为舆论监督，提供了便利平台。例如，“审计署长沙办建豪华别墅事件”、“公费考察团事件”、“公款按摩事件”，这些事件发生后，各级党委政府高度重视，采取果断措施雷厉风行绝不手软毫不姑息，坚决依法查处相关责任人，从而赢得了广大民众的支持和高度评价。从这些事件中我们也可以看出，网络、媒体等传媒技术的发展，使社会舆论监督所发挥的作用日益强大。对于遏制招待费急剧膨胀、公款吃喝风盛行、公务用车浪费、出国考察变质、形象工程屡禁不止等不良社会现象的发生、蔓延，起到了积极的作用。
行政成本居高不下的背后，往往存在各种显性的、隐形的腐败行为，存在着各种所谓的明规则、潜规则，存在着各式各样的不受监督或者监督不力的权力。强化各种形式的监督，建立完善的权力制约机制，权力运行监督机制才能有效遏制住行政成本高涨的势头。
4.加大撤乡并镇的力度，在条件成熟的地区，取消乡镇政权。革命战争年代，乡镇级政权起到了巨大的战争动员作用，保证了战争的胜利；经济建设初期，乡镇政权在农业税收、农业资源汲取等方面发挥了积极的作用。2000年以来，为了正税清费和减轻农民负担，中共中央、国务院在全国逐步推行了农村税费改革，同时配套推进乡镇机构改革，实行撤乡并镇，但是据《2007年中国卫生统计年鉴》显示，截至2006年，我国乡镇数量仍有34 675个，数量依旧庞大。随着农业税的取消、工业反哺农业时代的到来，乡镇政权存在的基础已在逐渐弱化。目前乡镇财政困难、行政成本高昂，因此，在条件成熟的地区，应该考虑撤销乡镇政权。
(责任编辑 赵文青)
