出入境边防检查机关公共服务风险管理研究——以皇
岗出入境边防检查站为例
专业硕士学位论文
THESIS OF PROFESSIONAL MASTER DEGREE
论文题目:出入境边防检查机关公共服务风险管理
研究??以皇岗出入境边防检查站为例
(英文):
The Research of Chinese Immigration
Inspection Organs’ Risk Management for
Public Service?Take the Huanggang
Immigration Inspection for an Example
作者: 徐兴家
指导教师: 唐钧 2008 年 12 月 18日
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例论文题目:
(中文) 出入境边防检查机关公共服务风险管理研究 ??以皇岗出入境边防检查站为例
(外文)The Research of Chinese Immigration Inspection
Organs’ Risk Management for Public Service ?Take the
Huanggang Immigration Inspection for an Example
所在院、系、所 : 公共管理学院专专业、名、称 : 公共管理硕士(MPA)指专导专教专师姓专名、职专称 :唐钧讲师2
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例论文主题词: 风险管理;框架;公共服务;边检机关2007 年 3 月至 2009 年3 月
学专习专期专限 :
论文提交时间:2008年 11月 28 日
3
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
独创性声明
本人郑重声明:所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研
究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加以标注和致
谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,也
不包含为获得中国人民大学或其他教育机构的学位或证书所使用过
的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中
作了明确地说明并表示了谢意。签名: 徐兴家日期:2008.12.18关于论文使用授权的说明
本人完全了解中国人民大学有关保留、使用学位论文的规定,
即:学校有权保留送交论文的复印件,允许论文被查阅和借阅;学
校可以公布论文的全部或部分内容,可以采用影印、缩印或其他复
制手段保存论文。
签名:徐兴家导师签名:唐钧日期:2008.12.18
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出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
摘要
现代经济社会是一个动态复杂的系统,存在着极大的不确定性。风险时刻都存在,随时都有爆发的可能,无论是公共部门还是私人部门都要面对。作为代表国家行使出入境管理职权的行政职能部门,边检机关的公共服务也同样时
刻面临着巨大的挑战。无论是客观环境、公共政策发生变化所带来的风险,还
是边检机关公共服务水平或者内部管理存在漏洞所导致的风险,都会对边检机
关公共服务对象以及边检机关自身产生影响,所以,边检机关公共服务的风险
管理实质上就是边检机关公共服务的集中体现。边检机关公共服务的风险管理
能力直接影响着出入境管理职权的发挥,体现着边检机关领导科学发展,提升
公共服务水平能力的高低,决定着人民群众的满意度和安全感。目前,随着经济全球化迅猛发展、区域经济一体化加速进行,国家之间、地区之间的交往
日
益频繁,国际交往的依存度空前提高。边检机关实施有效管控和便利通关的矛
盾不断激化,传统的管理模式面临着前所未有的困境、矛盾和冲突。深圳边检
总站是边检机关目前机构昀大、人员昀多、业务量昀大的队伍,以深圳边检总
站为对象研究边检机关公共服务风险管理,不仅可以充分调动和激发一线执勤
民警的工作积极性、主动性和创造性,促进边检机关提高服务水平工作不断向
纵深发展,加快对整个边检机关的业务执勤模式改革和队伍管理机制创新的步
伐具有重大的现实意义,而且对于其他边检机关开展风险管理的探索具有借鉴
意义。
本文在对风险管理的基本内涵、本质特征、目标原则、管理流程及其研究现状进行文献回顾与理论探讨的基础上,提出了边检机关公共服务风险管理的
有关理论,详细阐述了边检机关推行公共服务风险管理的必要性、可行性和重
大现实意义。
本文运用风险管理理论和系统分析理论,综合运用理论分析和实证分析相结合、定量分析与定性分析相结合、比较分析和系统研究相结合的方法,以公
共服务风险的形成与演变过程为线索,探索建立了以评估、暴露、应对、转移
公共风险的四大流程以及构建公共服务风险管理文化体系和保障体系为主体的
边检机关公共服务风险管理模型。对理论推导出来的边检机关公共服务风险管
2
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
理模型,通过皇岗边检站提高服务水平工作进行了实证研究,力图构建一个与
公共服务需求相适应、与边检队伍发展相配套的边检机关公共服务风险管理框
架。即,构筑边检机关公共服务风险管理流程??一般分为评估风险,暴露风险,应对风险,转移风险四个阶段;构筑边检机关公共服务风险文化体系??
不断强化边检民警公共服务风险意识,培育一支专业、专职的风险管理人才队
伍,建立完善的公共服务风险控制体系;构筑边检机关公共服务保障体系??
建立扁平化组织,完善内部工作机制,建立集中的信息化数据库,培养高素质
的专业人才队伍。
关键词:风险管理;框架;公共服务;边检机关3
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
Abstract
As the modern economic society is a dynamic and complicated system with enormous
uncertainty, both public institutions and personal parties must face the risk which exists and may
break out at any moment. The public service from Chinese Immigration Inspection
Organshereinafter refers to “CII”, which executes management of entry and exit administration
on behalf of the country, faces the huge challenge as well. Both the risk from changes of the
envrioment and public policy and from CII’s public service level or loopholes in its internal
management, may cause negative effection to CII’s customers and itself. So CII’s risk
management maybe viewed as a consentrated reflection of its public service. And its ability of
risk management on public service directly affects its authority of
entry and exit administration ,
and proves the capability of CII improving its service level and scienticly developing itself, and
decides the public’s sense of satisfaction and safety. Nowadays, international dependency cannot
be more emphasized due to the frequently increasing communications between nations and areas
caused by development of economic globalization and acceleration of regional economic
integration. And the sharpening and intensification of contradictions between efficient border
control and clearance convenience brings more unprecedented trouble, contradictions and
conflicts to CII’s traditional management pattern. For its largest departments, staff, and clearance
capacity, Shenzhen General Station of CII has been chosen as object of research on CII’s risk
management of public service. This research will be expected not only with great significance in
stimulation immigration officers’s working enthusiasm, initiative, and creativity, promotion CII’s
heightening service level, and Speeding up the reform of CII’s duty
pattern and innovation of its
huaman resource management, but also with model significance to CII’s other branches for their
exploring in risk managementOn the basis of documents review and theory research of risk management on its main
connotation, essence, objective principles, management flow and research achievements, the
thesis explained the necessity, feasibility and marvellous significance of CII’s carrying out risk
management for its public service by proposing a related theory on CII’s risk management for
public service.The thesis, with the risk management theory and systematic analysis theory,
integrated theoretical analysis with the real cases analysis, combined quantitative analysis with
qualitative analysis, and linked comparative analysis and the system research method. It also
explored and established a model of CII’s risk management for public service, which combines
four parts including the assessment, exposure, reaction, and transform of public risk, cultural
system of risk management for public service, and supply system in
its main bodyAfter drawing the theoretical conclusion of the model of CII’s risk management for public
service, this thesis, by researching Huanggang Immigration Inspection’s heightening service level,
tried to construct a risk management frame for public service, which adapting with the public
4
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
service demand and supporting CII’s staff development
In detail, the model of CII’s risk management for public service contains four phrases,
including assessment, exposure, reaction, and transform of risk. Meanwhile, construction of
cultural system of risk management for public service means unceasingly strengthening the
immigration officers’s risk sense of public service, educating its professional staff, and
developing a risk control system of public service. Furthermore, supply system of CII’s public
service including introducing Flat Organization Structure, and improving interal merchanism,
construction of centralized informationization database, and trainning its educated and
professional human resourceKeywords: risk management,frame,public service, Chinese Immigration Inspection Organs5
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
目录
第 1 章绪论…………………………………………………………………
1
1.1研究背景……………………………………………………………………
3
1.2研究的思路与范围…………………………………………………………
4
1.3研究的限制与难点…………………………………………………………
4
1.4研究的主要方法……………………………………………………………
4
1.5论文的结构…………………………………………………………………
5
1.6本文的创新之处……………………………………………………………
6
第2 章基本概念和文献综述 (8)
2.1出入境边防检查流程………………………………………………………
8
2.2边检机关公共服务的概念及特征…………………………………………
9
2.3风险管理及相关概念………………………………………………………
10
2.3.1风险 (10)
2.3.2边检机关公共服务风险 (12)
2.3.3风险管理 (13)
2.3.4全面风险管理 (14)
2.3.5边检机关公共服务风险管理 (15)
2.4公共服务风险管理的目标与原则…………………………………………
17
2.4.1公共服务风险管理目标 (17)
2.4.2公共服务风险管理的原则 (17)
2.5风险管理流程………………………………………………………………
19
第3 章我国边检机关实行公共服务风险管理的必要性、可行性和
现实意义…………………………………………………………………………
22
3.1边检机关实行公共服务风险管理的必要性 (22)
3.2边检机关实行公共服务风险管理的可行性 (23)
3.3边检机关实行公共服务风险管理的重要现实 (24)
第4章构建边检机关公共服务风险管理模型 (27)
4.1构建边检机关公共服务风险管理流程……………………………………
28
4.1.1界定公共服务风险要素 (28)
4.1.2研究对象介绍??皇岗边检站……………………………………………
29
4.1.3全面准确识别公共服务风险 (30)
4.1.4积极主动控制公共服务风险 (42)
4.1.5合理转移公共服务风险 (45)
1
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
4.2塑造公共服务风险文化……………………………………………………
47
4.3提供公共服务风险保障……………………………………………………
49
结束语……………………………………………………………………………
51
参考文献…………………………………………………………………………
52
附录……………………………………………………………………………
55
2
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
第 1 章绪论
1.1 研究背景
随着市场化、信息化、城市化进程的深入和发展,现代社会的相互依存度越来越高,关联性越来越强,全球已经形成一个十分敏感的共振系统。从系统
论的角度来说,系统越复杂,可靠性就越差,诱发风险的渠道会更多,风险蔓延的可能性和蝴蝶效应也就更严重。正如当前席卷全球的金融风暴,正是美国
次级房贷后续发展的结果。源头就是房地产市场与金融市场这两个循环系统的
交互影响,形成了金融体系的系统性风险。
现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中,而且根据世界发展进程的规律,我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段??根据一般规律, 一个国家发展到人均GDP500美元至3000美元时,如果同时出现了人口、资源、
环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时候,社会失序、经济失调、心
理失衡等问题就会比较容易发生,从而形成一些不稳定因素??随着改革开放力度不断加大,改革开放也触及到深层次的体制性问题,导致我国目前处于危
机事件的多发期,在领域、频率、规模、组织性等多个维度上将不可避免地因
各类矛盾和问题引发不同程度的风险。与此同时,随着我国社会由温饱型向发
展型的转变,人民群众的需求结构发生了深刻的变化,由昀初的基本生活需求
过渡到全面发展的公共需求,公共安全、公共医疗、公共卫生、教育、社会
保
障等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。公共需求的全面增长与公共产
品的严重短缺,已经成为改革发展新阶段的突出矛盾。如果人民群众的公共需
求长期不能得到满足,无疑将会引发人民内部矛盾,破坏社会稳定。应公共需求深刻变化和全面增长的客观要求,强化政府的公共服务职能,满足广大人民
群众对公共产品的基本需求,已成为公共部门的主要任务。
作为公安机关行政管理的重要组成部分,出入境边防检查(以下简称“边
检”)机关代表国家通过设在对外开放的口岸依法对服务对象、交通运输工具
及其携带、载运的行李物品实施检查、监督的国家主权行为。随着国家改革开
放稳步推进,经济建设迅猛发展,人民物质文化生活水平日益提高,国际交流1
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
合作日益紧密,口岸出入境流量逐年大幅攀升,出入境纪录屡创历史新高。以深圳出入境边防检查总站(以下简称“深圳边检总站”)为例,1997年,深圳口岸出入境 6100 万人次,车辆 381 万辆次,深圳边检总站共有民警 1619 人。
2007 年,出入境人数高达 1.78 亿人次,占全国总量的 51.5%,车辆 1550 万辆
次,占全国总量的70%(见图1-1),共有民警2925人。回归十年,深圳边检总站见证了口岸高峰期一天65万多人次、5万多辆次交通运输工具出入境的壮观
景象。十年来,深圳边检总站共检查出入境旅客逾13亿人次,2007年检查出入
1
境旅客人数与香港回归初期相比,增长了将近3倍。200001500010000
5000
1997年 2007年1619 2925
民警(名)
6182 17800
出入境人员(万次)
381 1550
出入境车辆(万辆)图 1-1 深圳边检总站 1997 年和 2007 年出入境流量、民警数量变化图党的十七大也将“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”作为坚定不
移地发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的一项重要战略举措,纳
入国家发展的战略蓝图。2007年2月,公安部明确提出了新时期、新阶段边
防
检查“一个中心,两个坚持”的工作指导方针,即:“以提高边检服务水平为中心,坚持通关效率,坚持严密管控”,确立了“更快、更亲、更严”的工作追求和“效率、亲切、严格”的工作信念,以及“人本、专业、安全”的服务
1
参见公安部出入境管理局《出入境观察》,总第 30期,2007
2
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
理念,明确提出了要通过加强服务理念、专业素质、职业精神这三大支柱的建
设,实现“四个一流”,即:“一流的专业队伍、一流的服务水平、一流的职业地位、一流的工作氛围”的工作目标,使边检执法队伍成为国内昀优秀的行
政执法队伍,边检服务水平达到国内昀好的服务水平,在世界上进入先进行列,
1
使边检站成为文明国家的窗口,检查员成为中华民族的文明使者。
在这种新的发展态势和发展趋势中,如何把有限的人力资源用在关键工作环节,保质保量地完成工作任务?如何在提高通关效率和服务水平的同时又能
有效履行口岸管控职责?高水平的公共服务风险管理不仅能实现对边检工作主
要风险的有效防范与控制,加快口岸通关速度,改善边检机关的执法水平和服
务效率,而且必将极大地缓解边检机关人力资源匮乏的突出矛盾,真正实现“向
管理要警力”的目标。在此基础上,如果把各职能部门的风险管理框架都能有
效的建立起来,并形成网络,那么,出入境边防检查机关的现代化管理水平必将迈上一个新的台阶。因此,有必要对边检机关公共服务风险管理进行实证研
究,对构建边检机关公共服务风险管理体系进行理论探索,为有效化解边检机
关的难题提出新思路、新观念和新策略。
1.2 研究的思路与范围
本文是在前人研究的基础上,结合边检工作实际,从边检机关公共服务风
险管理的理论研究入手,试图通过对边检机关工作现状、工作模式的分析与总
结,并根据边检工作的发展趋势,设计一套具有可操作性的、能化解边检公共服务难题的风险管理框架,昀后以皇岗边检站提高服务水平工作进行实证研究,
验证边检机关公共服务风险管理模型在实际工作中的可行性和实用性。
第一,从研究对象看,本文集中讨论边检机关公共服务风险管理,不涉及
口岸管控工作。公共服务的对象是出入境人员和出入境交通运输工具及其携带、
运输的行李物品,提供的服务就是依法对出入境人员进行出入境证件检查,对
出入境交通运输工具及其携带的行李物品、货物实施检查监护。公共服务工作
的好坏主要通过服务对象对边检工作的满意度高低来体现和验证。因此,本文
拟通过对服务对象满意度调查来获取皇岗边检站开展提高服务水平工作的关键
1
参见孟宏伟:2007年全国边检机关工作会议讲话,北京,20073
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
环节和重点难点,为进一步深化完善提高服务水平工作提供依据。
第二,从研究内容看,本文力图在构建边检机关公共服务风险管理框架的
基础上,通过实证研究,对边检机关公共服务风险管理工作提出一些具有实际
操作意义的意见建议,故而研究主要侧重于边检机关公共服务风险管理框架的
构建,以及通过实证研究求证其可行性和实用性,因此,在实证研究部分,主
要关注于边检机关自身的可控性因素,而对外在社会机制、管理体制不合理等
客观环境以及服务对象自身原因等不可控因素不做讨论。1.3 研究的限制与难点
(一)文献参考资料少。作为国家安全行政执法部门的一个重要单位,加
之边检机关以前属于军队性质,外界对其研究主要集中在对出入境流量趋势的
预测,对于其内部运作机制以及内部管理模式在学界基本没有涉及,更何况昀
近才在公共部门兴起风险管理。因此,本文可以直接借鉴的理论成果少之又少。
(二)边检机关公共服务风险管理等基本概念的提出。由于可直接借鉴的
理论成果很少,因此,仅通过个人在查阅有关文献的基础上,凭借个人的理解和研究,尝试提出边检机关公共服务风险管理的基本概念和构建管理模型的难
度就相当大,而且也存在理论研究不深入和不完善的不足。
(三)数据收集。服务对象满意度方面的实证研究需要收集大量的第一手
资料,如果调查数据不符合统计要求或者选择调查的时机不具有普遍性,很可
能导致分析结果与现实的严重偏离,影响研究结论的准确性。因此,在研究中需要对产生的数据实行严格把关,从而在调查对象和调查时机的选择、调查过
程的监控以及调查数据的筛选等方面都提出了更高的要求,确保在更大程度上
保证研究结论的科学性和准确性。
1.4 研究的主要方法
第一,文献研究法。文献研究法是通过对文献资料的搜集、整理和加工, 形成对有关研究对象的科学认识的研究方法。本文较为全面地收集了有关风险
管理问题的研究文献,了解公共部门风险管理的昀新研究动态,在把握相关研
4
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
究进展的基础上,提出了边检机关公共服务风险管理有关基本概念,为深入研
究奠定了理论基础。
第二,实证研究法。实证研究法是采用调查研究方式对研究对象作深入细微的剖析,经归纳、概括、提升后得出有关结论的研究方法。一般要经过设计
调查问卷、统计分析、差异性检验与分析结果几个阶段。本文以中华人民共和
国皇岗出入境边防检查站(以下简称“皇岗边检站”)提高边检服务水平工作为研究对象,进行个案研究。
第三,定性分析法。通过逻辑推理、归纳等分析方法,根据相关理论及风
险管理的主要模型,理论推导边检机关公共服务风险管理框架三个维度的衡量
指标体系。
1.5 论文的结构
本文由绪论、正文、总结和展望三个部分构成。在绪论中,包括选题背景与研究动机、研究思路和范围、研究方法、研究创新等内容的阐述。正文第一
部分为文献综述,在阐述风险管理有关概念以及公共服务风险管理的目标、原
则、操作流程的基础上,提出了边检机关公共服务风险管理有关理论。第二部
分为边检机关推行公共服务风险管理的必要性、可行性和重要现实意义的阐述。
第三部分为边检机关公共服务风险管理框架的构建。主要包括边检服务内容和
风险管理要素的界定、公共服务风险管理流程模块、公共服务风险文化体系和
公共服务风险管理保障体系等内容的阐述。对理论推导出来的公共服务风险管
理流程模块,通过问卷调查对皇岗边检站当前所开展的提高边检服务水平工作
进行实证研究。包括研究对象的介绍、开展提高服务水平工作的背景、以及如
何识别、应对、规避和降低公共服务风险。在此基础上,进一步提出构建边检
机关风险管理文化体系和保障体系的原则和主要步骤,从而为实现边检机关管
理模式的变革提供有力的保障。在昀后的总结展望中,对本文的写作意图和观
点进行了进一步的提炼,对边检机关公共服务风险管理工作进行了大胆预测和
展望(本文研究框架见图1-2)。5
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例研究背景研究思路研究方法
研究主题
文献综述研究的可行性、必要性和意义
研究的可行性研究的必要性研究的意义
相关理论研究现状构建边检机关公共服务风险管理框架
组织保障
公共服务风险管理流程风险文化体系风险保障体系
机制保障技术保障
识别风险应对风险转移风险树立风险培育专业完善控制
意识人才队伍体系
人才保障
图 1-2 论文研究框架图
1.6 研究的创新之处
第一,本文提出了解决边检难题的新视角。课题突破了“头痛医头,脚痛
医脚”的局限,将问题放到现代管理体系中来研究,拓宽了研究的广度和深度,
丰富了边检机关队伍管理理论。
第二,本文补充了风险管理理论体系的部分缺失,填补了边检机关公共服
6
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
务风险管理理论的空白。通过对边检机关公共服务风险管理的内涵、外延和类
型的界定,首次提出了边检机关公共服务风险管理的概念,尝试建立了边检机
关公共服务风险管理模型,提出了化解边检工作难题的若干意见建议,对其他
口岸解决共同难题具有一定的参考借鉴意义。
同时,也促进了学术界对边检工作特别是边检工作机制有了较全面的理解和认识,方便了学术界对边检工作的深入研究,有利于促进边检机关理论体系
的完善和警营文化建设。
本文具有以下创新点:参照公共部门风险管理的涵义对边检机关公共服务风险管理进行了界定,构建了边检机关公共服务风险管理框架,为厘清边检机
关在公共服务风险管理的内涵、外延以及关键环节提供了理论依据。同时,本
文也为完善现代风险管理理论体系具有一定的现实意义。
7出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
第 2 章基本概念和文献综述
2.1 出入境边防检查流程
出入境边防检查流程主要包括候检、分流、查验和放行四个步骤。候检阶段主要是出入境人员准备好出入境证件、签证或签注,填好出入境登记卡,在
蛇形通道内有序候检。分流阶段则由检查台外的执勤人员根据客流量和检查员
的台位安排情况,随机安排出入境人员进入检查通道接受边防检查。查验阶段
是边防检查的关键环节,主要由检查台内的检查员对出入境人员提供的出入境
证件、签证或签注的有效性和合法性进行甄别并进行人证对照,确保人证相符、
手续齐全,在此基础上,检查员录入出入境人员证件资料进行电脑核查,无误
后在出入境证件和出入境登记卡上加盖验讫章并放行(具体流程见图2-1)。
则手续不全
退回
旅客在蛇形台外检查员旅客接受台内手续合法且齐
全则盖章放行
通道候检分流旅客检查员检查
移交处违法出置入境则
图 2-1 出入境边防检查流程图
8
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
2.2 边检机关公共服务的概念及特征
公共服务是一个为学术界所广泛使用但歧异甚大的概念,不同的学者常常是在不同的意义上加以使用的,大家对公共服务的内涵和外延实际上并没有形
成统一的看法。一般来讲,有些学者是在广义上使用这一概念的,把公共服务等同于政府所应发挥的一切职能。从社会的分工看,政府本身并不直接创造价
值,其价值是通过对其他组织或个体发生作用而得到体现的。也即是说,政府是通过其所提供的服务而体现其价值的。因此,政府的一切职能就其所具有的
服务性而言,都属于公共服务的范畴。所谓的“管理就是服务”或“领导就
是
服务”就是在这个昀广泛的意义上来使用和界定公共服务的。而有的学者或在
有的时候,却是在狭义的意义上来使用“公共服务”的。从政府的职能属性来
看,有的学者把政府职能划分为统治职能、保卫职能、管理职能和服务职能, 台湾学者张金鉴把政府职能分为维护、保卫、扶助、管制、服务、发展六个方
面。在这里,服务只是政府职能中的其中一个方面,即Direct Service,指的是政府通过兴办各种公共事业,直接造福于国民的职能。
结合公共服务的共性概念,笔者认为,边检机关公共服务就是指出入境边
防检查机关为确保口岸安全,维护并实现合法服务对象正常出入境的权利,促
进经济社会的繁荣发展,根据相关法律、法规赋予的职责,通过在口岸限定区域内向社会公众提供公共产品的行为活动,比如:边防检查、维护口岸出入境秩序和安全、打击非法出入境活动、防范敌特分子潜入潜出、依法处置违法违
规人员、为出入境人员提供出入境便利帮扶和政策法规咨询等为主要内容的所
有相关工作职能的总和。
从公共产品的角度出发,广义的边检机关公共服务主要包括两方面:一方
面,是为服务对象和交通运输工具及其携带的行李物品提供的通关服务;另
一
方面,为包括服务对象在内的所有社会公众提供的把关服务,也就是维护社会
的安全有序,维护国家的安全稳定。但在具有公共产品非排他性和非竞争性的
1
同时,边检机关公共服务还具有如下特点 :
一是边检机关公共服务专业性强。出入境政策是国家外交政策的晴雨表。
1
参见张明新:《出入境边防检查学》,中国人民公安大学出版社,,北京,2002(32)
9
出入境边防检查机关公共服务风险管理研究??以皇岗出入境边防检查站为例
边检机关代表国家行使出入境边防检查职权,其公共服务既有涉外的特点,又
有公安性质的服务工作。专业性强主要表现在公共服务对检查员的业务知识、
政策水平、外语能力、知识面和工作能力要求都比较高。比如,边检机关公共
服务的每项业务都带有很强的政策性,而且很多政策与规定是随着国内外形势
和国家间关系的变化而变化的,因此,检查员要特别注意学习新文件、掌握新精神,使自己时刻做到充分理解和自觉执行不断变化的政策和规定。
二是边检机关公共服务时限性强。从经济角度上讲,服务对象在口岸停留时间的长短与其经济效益是成反比的,特别是飞机、火车、轮船的表现更为明
显,他们都希望边检机关能提供高效便捷的服务,尽量缩短他们在口岸的滞留
时间,减少费用。从政治层面讲,如果无故延误交通运输工具的抵离时间,会给口岸秩序造成混乱,打乱旅客出行计划,甚至给国家经济带来损失,或者造成涉外问题。因此,边检机关公共服务必须养成良好的时间观念和严谨的工作
作风,有时间的紧迫感。
三是边检机关公共服务机密性强。边检机关虽然是为公众提供公共服务, 但是边检机关是代表国家在行使出入境边防检查职权,其所执行的党和国家的
对外方针、政策、规定,以及公共服务中的情报信息、管制任务等很多内容都
是内部掌握的信息,具有很强的机密性。因此,边检机关公共服务的各项工作都要严格执行有关保密制度,把握好工作分寸,防止因此给社会稳定甚至是国
家安全带来隐患。
2.3 风险管理及相关概念
2.3.1 风险
风险(risk)这个词来源于古意大利语risicare,意思是“害怕”。在文
献和日常生活中,人们通常又将风险称为危机事件。早在19 世纪,西方古典经
济学著作就提出了风险的初步定义,认为风险是生产经营活动的副产品;经营
者的经营收入是对其在生产经营活动中所承担的风险的报酬和补偿。其后,美
国学者威雷特于1901 年给出了比较准确的风险定义。他认为,风险是关于人们
不愿看到的事件的发生不确定性的客观体现。这个风险定义中的两点内涵成为
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学者们后来研究有关风险问题的基础,第一,风险是客观存在的。风险的存在具有客观性,不以人的意志为转移,人们可以规避、控制、转移风险,但是不能够从根本上消灭风险。第二,风险的本质与核心是不确定性。风险事件的发
生具有不确定性,影响的结果同样具有不确定性。威雷特关于风险的定义特别
指出了不确定性在风险中所处的核心地位。1921年,美国芝加哥经济学派的
代
表人物奈特在《风险、不确定性和利润》一书中进一步提出,风险是概率估计
的可靠性,以及因此将它作为一种可暴行成本进行处理的可能性。1964 年,美
国学者威廉和汉斯把人的主观因素引入到风险分析之中,认为风险虽然是客观
的,对同一环境中的任何人都是以同样的程度存在;但不确定性的程度则是风
险分析者的主观判断,不同的人对同一风险的认识可能不同。80 年代初,日本
学者武井勋在吸收前人研究成果的基础上对风险的含义重新进行了表述: “风险
是在特定环境下和特定时期内自然存在的导致经济损失的变化”。而Ulrich Beck
1986 则视风险为“对现实的一种虚拟”,将风险界定为“认识、潜在冲击与症状的差异”。1992 年,Yates 和Stone 更进一步提出了风险结构的三因素模
型,透彻地分析了风险的内涵。他们认为,风险是由三种因素构成的:1 潜
在的损失。 2 损失的大小。3 潜在损失发生的不确定性。Yates 和Stone 的风险三因素模型,从本质上反映了风险的基本内涵,是现代风险理论的基本概
念框架。尽管每一种风险定义都包含不确定性,但是不同的风险定义在看待不
确定性如何影响风险的发生方面存在差异。归纳起来有以下四种观点:1 风险就是不确定性。2 风险是损失种类的不确定性。3 风险是某种损失可能发生的不确定性,即使人们知道哪些种类的损失将会发生,还存在这些损失是
否会发生的不确定性问题。4 风险就是不确定性水平。马丁?冯和彼得?杨在《公共部门风险管理》一书中,对风险给出的定义是“风险是确定性消失的
时候世界存在不确定的一种特性,客观上说,风险是围绕相对于预期而可能出
现的种种不同结果的变化;而主观上说,风险是我们对风险的态度和看法,这些看法和态度受不确定性、个人、社会以及文化因素的影响,风险还包括风险
1
与风险所处的大环境之间的关系等诸多因素的影响”。这一定义提示我们,风
险管理不仅要致力于对结果和概率的统计,还应加强对不确定性和对风险所持
1
参见[英]马丁?冯,[英]彼得?杨公共部门风险管理陈通,梁?洁等译.天津大学出版社,2003
(3)
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态度的管理,而不是简单的定量计算就可以完全涵盖的。他们还认为,风险源是产生危险因素或风险因素的环境。危险因素是风险源中能增加损失机会的特
性,风险因素则是能增大损失或获利机会及数量的特性。但同时,他们认为, 风险的发生昀终应该取决于风险的暴露, 如果风险不暴露,即使存在风险也不
1
会给工作目标造成影响,也只能是所谓的隐性风险,不具有影响力和破坏力。
与此同时,很多学科领域的学者也都在研究人们在风险和不确定性存在条
件下的行为方式。例如,经济学家和心理学家告诉我们,不同的个体对风险的态度是不同的。经济学家更多的关注风险在“个人对于效用昀大化的追求”方
面的影响;经济学家假设大多数人是不愿意面对风险的,尤其是在越来越多的
金融资产需要面对可能出现的损失的情况下。心理学家认为,经济上的理性只
是影响人们对风险所持态度的一个因素而已。心理学家更关心个性、家境、
个
人经历和其他一些行为特征。尽管心理学研究内容多、难度大,但就认知和理
解风险以及人们的恐惧、害怕等心理在多大程度上影响着个体对于风险的看法
等问题,已经形成了一些初步的模型。相比之下,人类学家更相信文化因素对于个体对风险所持态度的影响。他们认为,大部分个体对风险是重要的还是不
重要的判定,都是采用所谓“文化过滤来完成”的。就连医学工作者也积极参
2
与风险相关的研究,他们认为,基因也影响人们对风险的态度。
风险的分类也有很多方法,昀常见是将风险分为“纯粹风险”和“投机风险”两大类。纯粹风险只有“没发生损失或发生了损失”两种可能的结果;而
投机风险却有“不发生损失、发生了损失、既没有损失还有所获利”三种可能
结果。
2.3.2 边检机关公共服务风险
参照有关风险定义的论述,结合边检工作实际,笔者认为,边检机关公共
服务风险是指边检机关在对出入境人员、交通运输工具及其携带、载运的行李
物品依法进行检查、监护时,由于边检机关各种管理资源的相对不足,资源配
1 2
参见[英]马丁?冯,[英]彼得?杨: 《公共部门风险管理》,陈通,梁?洁等译,天津大学出版社,2003
(5-6)
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置的不当、管理时空的限制、管理人员主观因素差异,以及敌特恐怖分子灭我
之心不死、非法出入境等不法分子仍存侥幸心理等因素的存在,可能导致边检
公共服务无法达到预期工作目标,从而给国家和社会造成一定损害的不确定性
变化。它不仅包括管理客体导致的风险即外部风险,也包括源自管理主体自身
的风险即内部管理风险。
边检机关公共服务风险涉及的范畴较宽泛,既有内部管理的风险又有外部风险,如内部工作人员违反规章制度,徇私枉法,或者敌特分子潜入潜出,扰乱正常出入境秩序,从而损害正常出入境人员的出入境权利和利益;既有人为
风险,又有自然风险,包括大的灾难、灾害和大的紧急事件,如恐怖袭击、火
灾、爆炸、地震、口岸冲(闯)关等。但无论是哪一种风险,都会影响边检公共服务目标的达成,甚至造成不必要的人员伤亡,造成财产损失,破坏正常的出入境秩序和口岸环境,并对社会经济和国家安全造成影响。2.3.3 风险管理风险管理又称危机管理,自古以来就在发挥自己的作用,只是采取的形式不太正规而已。昀古老的风险管理思想可以追溯到亚里士多德时代,但是真正
意义上对其进行专门研究,并明确提出风险管理这一概念,还是从近代开始的。
1931年,美国管理协会保险部开始倡导风险管理,并研究风险管理及保险问题。
1953年,通用汽车公司的一场火灾震动了美国企业界和学术界,这场火灾成了
风险管理科学发展的契机。1963年,美国学者发表了《企业的风险管理》一文,
引起欧美各国的普遍重视。此后,对风险管理的研究
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